厉以宁：新阶段改革的第一声春雷　集体林权制度的改革

　　2008年11月29日首届中国经济学家年度论坛暨中国经济理论创新奖颁奖典礼在北京大学隆重举行。搜狐财经(相关:理财 证券)作为本次活动的网络战略合作伙伴从现场发回精彩报道。如下是厉以宁(厉以宁新闻)的精彩发言：

　　厉以宁：

　　中国的改革开放始于1978年，到今天整整30年了。

这30年内，中国的经济发生了重大的变化，中国的经济体制转轨也取得了很大的成绩。新阶段，可以从2008年算起，改革仍应坚持和加快，因为城乡二元体制尚未破除，城乡一体化的新体制有待于建立，改革的任务同样是艰巨的。

　　正如1978年12月中共十一届三中全会以后农村承包制的实行对中国改革开放事业起着有力的推动作用一样，2008年10月中共十七届三中全会也把农业的改革发展放在首要位置，并以城乡一体化作为新阶段改革的重点。而在这以前，2008年6月8日，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，意味着一场重大的改革启动了。我在这里把集体林权制度的改革称做“新阶段改革的第一声春雷”，正是把集体林权制度改革视为城乡一体化改革的重要组成部分。

　　我国集体林面积有25.48亿亩（整个林地高达43亿亩），林业资源90%在山区，贫困人口集中在山区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。仅从这几组数字，就可以了解林权制度改革的重大意义。上世纪80年代在农村承包制改革时，由于主要担心农民乱砍滥伐，而且当时确实发生过一些滥伐集体林的现象。所以集体林地未能实行承包制。这与改革初期的情况有一定联系。耕地上面种粮食，年年播种，年年收获。而林地上的树木需多年才能成材，一砍伐，新植的树，要若干年后才能长成同被砍伐时的树一样。急需脱贫的农民认为承包时间太短了；加之，改革初期，农民对改革信心不足，怕政策多变，所以往往只顾眼前利益，先砍了卖了再说。正是这样一些原因，使得当时的国务院有关部门把林权制度改革搁置下来。

　　当然，还有另一个重要原因，就是对林业在国民经济中的地位和作用认识不足，对林权制度改革的重要性认识不足。某些政府部门往往把林业资源单纯看作资源，而不理解资源向资本的转化，以及这种转化对国民经济发展的重大推动作用。加之，当时某些政府部门往往不了解集体林权制度改革是缩小山区和平原、农村和城市之间收入差距的重要保证，只有通过改革，才能激发农民发展林业生产经营的积极性，走上山区脱贫致富、山区农民脱贫致富的道路。

　　集体林权制度改革终于启动了。这是新阶段改革中的一件大事，必将进一步解放生产力，使农民、特别是山区农民迅速脱贫致富，并且促进林区的生态保护，促进林业的大发展。

　　农业承包制的关键是明确土地使用权、农作物所有权、经营权、收益权、处置权。集体林权制度改革也如此。在林权制度改革中，集体林地使用权和林木所有权都应当清晰“集体林地的所有权是归集体的，使用权归农民；而林木所有权则归农民。这些权利的清晰是集体林权制度改革的基础。改革后，实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，农民可以依法自主决定经营方向和经营模式。这样，农民的收益权就得到了保障。处置权的落实也是必不可少的。农民作为集体林地承包人，可以依法进行转包、出租、转让、互换、入股、抵押或作为出资、合作条件。

　　集体林权制度改革距农业承包制改革已经30年了。因此，它走的是超越当初农业承包制的道路。例如，集体林地的承包期定为70年，因为承包制越长，越能使承包人安心，放手经营。而且，70年期限是指依法通过家庭承包方式取得的林地承包经营权期限，不包括集体流转或者其他方式承包等方式取得的林地使用权年限，这就突出了作为承包者的农民的经营主体地位。又如，当初分散到各户的农业承包制不利于农业规模经营，农业增产到一定程度就停止了。农业承包制只是后来才予以纠正。集体林权制度改革在开始时就避免了这一缺陷。这具体反映于：明确林地承包经营权的转包、出租、转让、互换、入股、抵押等流转方式，其中，特别是入股这种流转方式，是指承包方可以把林地承包经营权作为股权，自愿联合或组成股份公司、合作组织等形式，这能提高经营效益，有效地促进林业的规模化经营。再如，当初农业承包制对金融的作用的发挥是受限制的，集体林权制度改革突破这一限制。这具体反映于在集体林权制度改革中容许以林地使用权和林木所有权作为抵押，取得贷款。抵押人在抵押期间仍可继续使用抵押的林地，但未经抵押权人同意，不得批准采伐，不得办理林权变更登记。如果到期不履行债务，抵押权人可以依法处置抵押物。这样就拓宽了林业融资渠道，把林地承包方的经济放活了。

　　通过林权制度改革而建立的农民林业专业合作社，在集体林地实行家庭承包经营的基础上，在林业产业化中发挥积极作用。依据《农民专业合作社法》，农民组成的林业专业合作社是独立的市场经济主体，具有法人资格，而不同于为成员提供技术、信息等服务的农民林业技术协会之类的组织。从纵向上看，农民林业专业合作社可以从育林造林到采伐、林产品加工，再到市场营销、扩大再生产，作出统筹规划和安排。从横向上看，农民林业专业合作社可以把林业同与之配套的其他行业，以及有关企业，通过市场进行合作，共同研发，共同开拓市场。所有这些经济活动都是单个农民由于力量所限而实现不了的。参加农民林业专业合作社的农民们，是自愿的，而不是强迫的。农民林业专业合作社以通过规模化经营来提高成员收入为目的，而不是以单纯技术、信息服务为目的。

　　在开始建立时，农民林业合作社的经济实力是较弱的，需要政府有关部门多方支持、帮助，包括财政的支持、金融的支持、税收的优惠、市场信息的提供、技术的指导等。

　　在林业产业化过程中，鼓励龙头企业进入林区，鼓励它们同农民林业专业合作社合作，形成“龙头企业——农民林业专业合作社——农民”的经济联系。龙头企业同农民林业专业合作社之间的关系，应当以合同的方式确定下来。龙头企业在林产品经营、加工和运销等方面可以发挥自身的优势，做到龙头企业自身和农民林业专业合作社的双赢。而农民在林业产业化推进的过程中也可以增加收入。在一些地区已经出现的果树经营中的“大公司+小公司”的模式，值得进一步总结经验。这里所说的“大公司”是指龙头企业，“小公司”是指农民专业合作社。

　　今后，农民林业合作社作为新出现的农民合作经济组织，具有“民办、民有、民营”的特点，机制比较灵活，并带有互助性质，而政府又给予适当的帮助，所以它们将逐渐成为集体林地上经营林业的主力。至于农民家庭林场，应遵循林农自己的意愿：农民愿意经营家庭林场的继续自营。他们的集体林地承包权、林木所有权、经营权、处置权、收益权照常得到保护。在集体林权制度改革过程中，对于原来就由农民长期无偿使用的自留山，仍将由农民继续使用，不得强行收回，不得随意调整。在集体林权制度改革和林业产业化不断推进的过程中，农民家庭林场如果愿意走林地合理流转之路，入股加入农民林业专业合作社，或采取林地出租、转让等方式，也由他们自己决定。这样，集体林权制度改革必定更加受到农民的欢迎，集体林权制度改革的优越性也必定更加显著。

　　把集体林权制度改革看成是“新阶段改革的第一声春雷”，也表明在中共十七届三中全会中有关城乡一体化改革方面，集体林权制度改革是先行的改革。十七届三中全会的决定中，有一些提法超过了2008年6月8日中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。例如，在集体林权制度改革的文件中，提到林地承包制为70年不变，而十七届三中全会决定中则提出土地承包经营制“长久不变”，而不再用某一个年限来表述。又如，在集体林权制度改革的文件中只提出推进林业投融资改革，拓宽林地融资渠道，而十七届三中全会决定中则活跃农村金融做了详细的规定，这些都为林区农民的经济发展创造了条件。此外，十七届三中全会决定中关于农村宅基地有了明确的规定：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”；“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”。尽管林区农民也存在宅基地及其使用权的问题，但在集体林权制度改革的文件中却没有涉及宅基地。此外，尽管林区农民也有进城务工和向城市迁移等问题，在集体林权制度改革的文件中同样没有涉及，而在中共十七届三中全会决定中不仅对农民工权益保护做了规定，还提出“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”等改革措施。

　　林业是包含在大农业范围的。林区农民是农民的一部分。中共十七届三中全会对推进新阶段农村改革发展作了总体部署，并且指出要推进集体林权制度改革。这一决定将在今后相当长的时间内指导农村改革发展进程，集体林权制度的改革也包括在内。作为“新阶段改革的第一声春雷”的集体林权制度改革，实际上早在2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》颁布后即已试点试行。正如《人民日报》2007年7月4日的评论员文章《我国农村的有一次伟大改革》中所说：“集体林权制度改革要做到‘山定权，树定根，人定心’，关键是人定心。要把林农得到实惠作为改革的基本出发点和落脚点。做到还山于民，还权于民，还利于民。”集体林权制度改革被视为“新阶段改革的第一声春雷”，是无愧的，也是值得一切关心中国经济改革的人去考察，去研究的。