保护耕地，如何用好离任审计？

　　谁受审计？责任如何厘定？谁主持审计？为什么不是把效果更好的任中审计与离任审计结合起来？只有跟进制定了具有可操作性的配套制度，离任审计制度才可能成为一个有效增量，在保护耕地和基本农田中释放后发制人的效能。

　　刚刚发布的中央一号文件，再次锁定“三农”工作。我国改革开放以来第一个以“三农”为主题的中央一号文件。今年的中央一号文件看点很多，比如强调严格地方政府耕地保护责任目标考核，实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，就使人眼前一亮。（2月2日《羊城晚报》）

　　在保护耕地和基本农田工作中导入离任审计的制度增量，是由人多地少、保护和发展等矛盾日益尖锐情势下的客观要求。若能把离任审计这一制度增量用好，甚或以此激活制度存量，那么它对18亿亩耕地红线的捍卫就能起到积极作用。

　　离任审计之于耕地和基本农田保护的作用如何，首先取决于这一制度以何种面目展开：谁受审计？是从省市到县镇的各级地方政府官员，还是具体到某一级政府官员？责任如何厘定？更重要的是，谁主持审计？这关系到审计设定合理目标、建立科学机制、客观认定并正确运用审计结果等一系列问题，是离任审计工作的关键环节。什么样的审计客体需要什么样的审计主体，审计过程会比较顺畅、结果会比较公正，这些都有待探讨。至少从目前实践来看，审计发生在同级之间，或是表现为政府内部循环，效果是不容乐观的。

　　然而，即便是确立了比较适合的主体构建原则，也不意味着此项审计工作会变得简单。与一般的离任经济责任审计相比，这一领域的审计工作要复杂得多：何谓尽到了保护责任？何谓基本尽到了保护责任？何谓基本没有尽到保护责任？与之相对应的责任追究又是什么？这样的责任追究在领导干部任用中的权重又如何、能不能起到惩前毖后的效果？———这些都没有先例可循，需要主事者认真细致地一一加以创制。

　　同时，为什么只搞离任审计，而不是把任中审计与离任审计结合起来？实践证明，后者的效果更好，更况且耕地的他用在不少时候具有不可逆性。

　　以上所说，还只是就离任审计制度设计而言，其出发点是为了加大地方政府及领导干部的责任。倘若从理想的状态来看，也应有更好地落实农民土地权益的制度安排，这样博弈力量才能基本均衡，从而使耕地和基本农田保护获得更强大的现实基础。即使从管住政府这一方来说，与离任审计相配套的改革任务都还有很多：其中最重要的一点，是大力推进地方政府去“土地财政”化改革。

　　对耕地保护制度和节约用地制度，用了两个“最严格”。但制度的效果，不取决于措辞的峻切和语气的凌厉，而取决于制度的内涵及其实现。仅就耕地保护的离任审计而言，只有跟进制定了具有可操作性的配套制度，这种制度设计才可能成为一个有效增量，在保护耕地和基本农田中释放后发制人的效能。否则，就只会是纸上谈兵。

　　滕朝阳 (来源：羊城晚报)