潍坊督导：创新与实践的教育推手

　　编者按：随着教育事业的发展，教育督导显得愈来愈重要，需要开展教育督导的领域也愈来愈宽，教育督导在我国方兴未艾。

　　山东省潍坊市人民政府教育督导室近七年来，围绕长期困扰教育的各种顽疾，结合当地的实际情况，做了很多有效可行的工作，为潍坊的教育改革一路前行保驾护航。

　　本报记者 王懋茜

　　不知从何时开始，挪用教育经费、拖欠和代扣教师工资、乱收费、乱摊派早已成为各地政府再正常不过的事情了，尤其是各个城市下面所辖的县城以及各乡镇。而相关政府部门也早已习惯了挪用教育经费。教育经费似乎是天经地义可以被挪用于其他事项上的。但可以肯定的一点是教育没有被真正放在该放的位置。相关的政府部门根本就没有重视教育也就谈不上监督和规范了。基本经费得不到保障，有再多好的设想对教育本身而言也许都如“纸上谈兵”。

　　这也不怪，因为在此之前，在中国没有哪个政府机构或上级主管单位对某地的政府干部考核或提拔时，去考评当地的教育水平。换而言之，教育从来就没有被列入到各地政府考评的明细表中过，的确也很难引起重视。

　　三方统一，督导获得“尚方宝剑”

　　“教育督导要想很好地发挥监督、检查、指导的功能，必须得到党政领导的重视和支持。因为督导具有以监督、评价为核心所构成的权力因素。最关键的一点是我们的市委市政府对教育的高度重视，党政领导的重视非常重要”。潍坊市教育局分管督导的徐副局长这样说。

　　2001年，山东省潍坊市委、市政府做出决定，每年对各县市区党委、政府的教育工作以及贯彻落实国家、省有关教育法律法规情况进行督导评估，以此督促县级政府切实担负起应尽的教育责任。潍坊市人民政府教育督导室开展了对县市区政府教育工作的综合督导工作，明确提出了县市区政府及有关部门的责任，全面开展对县市区、乡镇党委、政府及有关部门的每年一度的督导评估工作,并形成制度。同时印发县市区政府重点教育工作督导评估方案，重点对教育经费保障、办学条件、教育统筹管理等进行督导评估。

　　2002年，潍坊市委组织部、潍坊市教育局、潍坊市人民政府教育督导室联合下发了《关于将县市区教育工作情况纳入县市区党政领导政绩考核内容的通知》。通知规定，每年考核一次，与县市区教育工作年度督导评估一并进行。考核结果作为上级党委、政府考核县市区党政领导政绩的重要内容之一，并作为今后对其提拔和使用的一项重要依据。这份通知的下发，的确触动了下属各县市区领导的神经。同时也代表潍坊市委市政府、潍坊市教育局、潍坊下属各区县三方对教育的管理及责任达成统一共识：即把教育的责任绑定在政府身上。也因此，潍坊市人民政府教育督导室获得了“统筹教育大盘”的“尚方宝剑”，既督促学校，也督促与其他政府部门担负起对教育的责任。比如财政局的教育投入，公安局的学校周边环境治理，卫生防疫部门的食堂卫生监管等等。“三方统一”的完成大大拉动了下属各区县领导担负教育责任的积极性。

　　《通知》规定，考核的结果分为“优秀”、“良好”、“合格”和“不合格”四个等次。其中特别强调没有落实以县为主管理体制、教师工资没有实行县级财政统一发放的地方，考核结果视为“不合格”；教师工资不能按要求发放、教育投入不能保证“三个增长”的地方，考核结果不得定为优秀等次。评估“优秀”的县市区予以表彰，经考核复评认定为“不合格”的，责令其限期整改。

　　《潍坊市县市区教育工作督导评估方案》中，考核指标分为A级指标5项，B级指标20项，总分为1000分，与此相对应，还设有年度发展评估评分，共700分。另外还有奖励指标2项，最高奖励100分。考核指标中的A级指标包括教育体制、教育投入、教师队伍、教育设施及教育水平等，分值分别为100分、280分、200分、220分、200分。而奖励指标包括改革创新及上一年这五项指标督导整改情况的奖励分数，最高100分。

　　比如“教育投入”这一项指标对应的4个B级指标分别为：“三个增长”，80分；教育费附加，60分；四项教育费，40分；公用经费，100分。其中，“三个增长”的评估标准又细化为：政府教育财政拨款的增长高于经常性财政收入的增长，30分；按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，20分；保证教师工资和生均公用经费逐步增长，20分。此外，这项B级指标还包括一项“政府多渠道积极筹措贫困生救助资金，10分”。后面还对这些评估标准进行详细的计分方法说明。同时，在每项指标的最后还详细标注了“年度发展评估计分方法”。这些指标的设置，归根结底都是围绕着教育经费。如今，潍坊教师工资水平普遍提高，各县市区全部将教师工资列入本级财政预算，由县财政统一发放，杜绝了拖欠现象。农村中小学教师的养老保险金、住房公积金、医疗保险金等社会保障制度得到了较好的落实。

　　前任潍坊市教育督导室王主任告诉记者，潍坊市委市政府每年都会对下属县市区的工作作社会经济点评，考核其经济指标。从2007年上半年开始，教育作为很重要的指标被列入社会事业点评的范畴。比如寿光20个点，有关教育的指标占了将近三分之一的点，需要考察学校的建设情况。市委市政府考核县市区的工作业绩分两部分，一部分是社会事业点评，另一部分是年终的经济点评。点评的规格很高，参加点评的人员是市委市政府五大班子成员。每年的年底社会事业点评和经济点评两项加起来就是县市区党委政府年底的考核成绩，这对教育又是一个很大的促进作用。

　　很绝的公布办法：公示在每年的两会期间

　　国家督学、前任潍坊市教育局长李希贵曾说：监督要取得效果，最重要的是要公开，一公开就有了公正，一公开就有了公平。徐副局长则说：没督导之前是谁都有责任，其实都没有责任，都不落实，因为没有一个很好的监督机制。

　　2001年9月，潍坊市委、市政府印发了《关于建立教育执法目标责任制的意见》。 12个县市区均建立健全了党委、政府及党政两办、组织人事、新闻宣传、公检法、财政、税务、劳保、文化、国土、司法、环保等近40个有关职能部门教育执法目标责任制。督导室的马主任有些骄傲地说道：《意见》印发之后，下属青州市交警部门主动派员在处于交通要道的学校门口维持交通秩序，把保障学生的交通安全变成交警部门执法目标的一项责任；昌乐县则把“协助政府搞好学校的危房改造”列为建委的教育执法目标，向分管教育的副县长主动请缨，承担了城区大部分学校的危房改造任务；2002年，诸城市税务部门调整税收秩序，规定纳税单位首先缴纳“城市教育费附加”；高密市公安局、文化局、工商局联合联合行动，一举清除不合规定的网吧26处、电子游戏厅16处、非法摊点83个，排除了对学校的干扰……

　　潍坊市人民政府教育督导室每年都对各部门在教育方面的责任予以督导，并向全社会公布结果。为使评估考核结果很好地发挥作用，即督促作用，不要象以往一样光是上级部门看看就完事，督导室每年都在两会期间公布评估考核结果。说到每年公布教育督导信息，下属寿光市督导室的刘主任半开玩笑地说：潍坊市里这个公布办法很绝，力度太大啦。它解决了学校的经费问题，解决了老师、校长的后顾之忧。《潍坊日报》在全市是普及率最高的媒体。潍坊市督导室每年把督导的结果，分县区、分项目在《潍坊日报》上全面公布，并且赶在全市“两会”期间公布，将刊登公示督导信息的《潍坊日报》送到与会的每一位代表手中。这项信息公开制度已经实行七年了。

　　记者手中有一份2007年2月26日的《潍坊日报》A3版教育专题的复印件，大标题是“潍坊市2006年县市区教育工作督导公报”。上面刊登着《2006年市辖区政府和开发区管委会重点教育工作督导评估成绩》、《2006年县市政府重点教育工作督导评估成绩》、《2006年市辖区政府和开发区管委会重点教育工作年度发展水平督导评估成绩》、《2006年县市政府重点教育工作年度发展水平督导评估成绩》等满是数据的表格。各县市区的各项教育评估指标分数一清二楚，一看总分就知道哪个县的教育排在什么位置了，每个县市区的教育工作情况一目了然。

　　以寿光为例，寿光04年以前有个五项督导。教师工资标准不一样，县直属学校的教师工资由县直单位发放；乡镇学校的教师工资由乡镇发放；并且执行的工资标准不统一，单位经费好的，按单位按规定发，财政不好的就容易拖欠老师工资，比如住房补贴，按规定是教师基本工资的30%，到乡镇一级财政实力达不到就不发。全县义务教育以县为主以后，经费管理实行了集中财务统管。每一个乡镇，每一个学校的经费支出，都要由教育统管中心来管理，保证国家拨付的经费能够直接到学校。集中财务统管能够保证上级教育经费及时拨付到位。还有现几年对学生的两免一补经费都能够落实。寿光市督导室的刘主任很有感触地说：如果没有潍坊市里强有力的措施，我们的经费问题很难落实。每年教育综合督导我们最大的感触是中小学教师工资能够按照统一同一标准来发放。督政以后全部纳入县级财政，全县一个标准，执行国家的规定。以前乡镇老师不发，不发也就不发了，老师吃亏啊。我们作为县里的督政，重点也是督促经费落实，督政起到很大的作用。以前拖欠教师工资现象没有了，拖欠养老费医疗保险费也没有了，督政起到了很大的作用。

　　只是一张带有督导评估信息的报纸，没有以往三令五申的强调或批评，却温柔地击中了各县市区领导们的软肋。各县级政府自觉地把教育当成一项重要的工作，收到了事半功倍的效果。而每一位市民也通过这张带有督导信息的报纸明白了教育的工作，诸如财政投入、每个县市区的排名先后等等。这样不光是督导室在监督各县级政府，而是全市老百姓一起监督各县级政府。在这种透明的环境下，哪个县市区的领导也不敢再怠慢当地的教育工作了。对于这种所谓很绝的公布办法，徐副局长这样说：“国家一直没有一个处罚的规定，比如该投入的教育经费没投入，或者规定投入多少没投到多少，没有这方面的处罚，我们就是都拿出来晒，让全市老百姓来监督”。

　　随着督导工作的不断深化，教育系统自身的工作作风也发生了质的变化。以前，教育局各科室对学校的检查验收都是单独进行，既牵扯本科室的精力，也占用学校的时间。为此，潍坊市教育局出台本局机关工作“五统一”的规定，从2001年开始，把涉及教育的各种评估、验收、检查、评比、表彰统一归口到政府教育督导室，纳入年底综合督导评估，统一组织实施，统一公布结果。其他时间严禁任何形式的检查评比活动。这样既节省了教育主管部门的时间，也减轻了学校的负担。双方都可以多些精力做各自的业务工作。也改变了教育行政部门“既当教练又当裁判”的状况。

　　不难看出这里的督导工作实为督政，从各县市区的政府部门到教育系统自身的各个科室，都因为督导评估，潜移默化地发生了本质上的变化：比如县市区政府对教育的投入，比如教育系统的工作作风等等。不能不说由于督促政府解决了学校、校长和老师的后顾之忧，统筹了教育系统自身的工作，同时也调动了整个学校的工作积极性，为学校更好的发展奠定了良好的基础。

　　长效监督机制，覆盖边远学校

　　在开展督政工作的同时，潍坊市以规范学校办学行为为主，开展了如火如荼的督学工作。重点督查学校收费、教辅资料征订、课程安排、教师有偿家教、学生在校时间、学生到校时间以及双休日节假日组织学生上课、学生家庭作业数量和教师批改等情况。某些不规范的行为是长期以来存在于学校中的司空见惯的“正常范围”内的事情。真要做起来，肯定会遭到一部分人的反对，甚至会引来质问和谩骂。比如关于教辅资料的征订，潍坊市教育局对学生征订教辅资料的数量有明确规定。曾有一所学校的老师认为这只是说说而已，违规让学生多征订教辅资料，被督导查出。该老师所在学校的校长和督导室的一位主任是比较要好的朋友，便打电话给这位主任：“这么点事情你们还真的就这么认真？不讲究朋友情面了？” 面对友情，这位主任的回答幽默而坚定：“是啊，我们是好朋友，你都不支持我的工作，谁还会支持我的工作？我的工作还怎么做呀？”这位老师和相关的学校都受到了相应的批评。

　　规范办学行为说起来简单，真做起来是一项长期的系统工程。为此，潍坊市教育局出台了《关于在市区学校建立随访督导制度的通知》，确立了随访督查学校办学行为的机制，建立长期有效的监督机制。并聘请兼职督学，按专项督导评估方案，逐条逐项对每一所学校开展随访督导；督导室则建立了信息畅通和反馈机制，各学校形成了你追我赶的良好风气。2002年，潍坊市教育局制定并下发了《关于将“行风建设”评议成绩纳入奎文区、潍城区年度教育工作综合督导评估成绩的通知》，自2004年起，将所有县市区的行风评议成绩均纳入了对县市区教育工作综合督导评估成绩，根据“行风建设”评议成绩计分。

　　2006年10月，潍坊市下发《关于建立教育督导责任区制度的通知》，就规范中小学校办学行为，在全市推行了教育督导责任区制度。全市被划分为东片、西片、南片三个督导责任区。督导责任区实行项目管理，团队负责，分别由市、县两级督学组成团队，市教育局确立一名市级督学作为各督学责任区第一责任人，每县市区有一名市级督学的局领导对辖区负总责。并根据需要聘请若干市级或县级督学，直接责任到校。《通知》还明确规定了责任区督学职责、督学管理、业绩考核和督导责任区建设达到目标。对全市学校实现了规范办学行为的无缝隙覆盖。

　　在责任区制度明文要求每所学校在校门口醒目位置悬挂统一订制的“督学责任区公示牌”。公示牌上明确写着责任区负责人及责任督学的姓名和违规举报电话。对于各学校的督导成绩，督导室同样将随访督导结果与各学校的荣誉、校长的政绩、教师的奖惩等挂起钩来，充分调动了学校的办学积极性。这样，学校的办学行为一览无余地置于群众的监督之下。家长和学生可以随时打电话举报不良现象。潍坊的教育事业处在一个透明公正的环境下。

　　能否摸清评估对象的真实情况，是督导评估成功与否的关键所在。为此，督导室采用二个办法把所有评估者和被评估者都置于监督之下，力求督导评估活动做到求真务实。 一是采用验证法，市里抽签随机抽取每个县市区两个乡镇进行复评，如果复评情况与上报的情况不符，便视为县市区自评不真实，就要以这些单位的最大虚假幅度扣减自评得分。这样各县市区都很认真地对照评估方案做好自评工作。二是实行岗位责任制，确保评估结果的公平和公正。除严肃组织纪律，将评估人员在评估工作中的表现情况列入市教育局规定的奖惩诫勉的重要内容外，还严格要求每个评估人员所查的每一个具体事项，评估者和被评估者双方都要当场履行签字确认手续；同时，向所到之处印发督导公告，公开监督举报电话，对督导评估过程进行监督；此外，将评估结果进行公示并印发督导公报，允许县市区及社会各界对评估结果及评估人员表现情况提出质疑，督促评估者全面负起责任，摸清真实情况，不敢有丝毫懈怠或马虎。

　　潍坊市的教育督导促成了决策系统、执行系统和监督系统的有效互动。这三大系统的有效互动又促进了机关工作的良性循环，极大地提高了教育的社会地位。

　　徐副局长说：潍坊市现有小学和初中共1885所学校。过去也搞督导和检查，但是一直没有长效机制，尤其地处偏远的农村学校没人来监督和负责学校按照法律法规来办学，过去一直没克服这个问题。我们在全市聘了213个督学，划了193个校片区，督学经常性的去学校进行检查和指导，效果非常好。

　　督政后的国贫县

　　潍坊下属临朐县是国家级贫困县， 85万人口，山区丘陵的面积比较大，总体的经济实力比较低。分管临朐教育的赵同祥县长说：督政对我们的影响很大。潍坊市督导室代表维坊市委市政府，给县市区的压力非常大。以前的口号是人民教育人民办，我现在说是人民教育政府办。对政府来说怎么支持和重视教育？就是解决钱的问题。

　　临朐县07年对学校公用经费的投入是3840万，从增长幅度上达到了71%，比去年同期增加出来1600多万。这就是县委县政府重视对教育的重视。社会事业很重要的是教育，07年投入的重点就是教育。解决的问题首先是教师的工资问题。对于临朐教师工资的情况，赵县长说道：临朐县以前拖欠教师工资比较厉害，尤其乡镇教师的工资，不同乡镇发放的标准不一样，老师心理也不平衡，同工不同酬。我们落实以县为主的义务教育，由县财政统一发放，解决了乡镇之间教师工资的平衡问题。07年临朐县拿出了1290万来解决教师各乡镇的教师工资不平衡问题。赵副县长有些感慨地说：对于我们县财政状况来说，能够拿出1200多万，非常不容易。作为我们县来说，经济状况不好，财政压力比较大，但教育水平不算低，我们的教育质量在潍坊排在前三位。原先有一部分民办教师，在转公办的时候超龄。按照原先的规定，每月原来的生活补助费很低，是三百多元，县委县政府换届以来解决了他们的大问题，提高了补助。对于学校，临朐县投入比较大，包括公用经费，原先初中40，小学30，还有杂费，现在是按照初中300，小学210，这些费用都由财政负担。这两项一年就是1670万，学生免除杂费，拨付公用经费，还有免费提供教科书这些，低保家庭的两免一补，这两项加起来有120万，还有寄宿生的生活费，都是由财政负责。高中的择校费，以前择校生30%，现在是降低了比例，降低到24%，交钱的学生少了，交了择校费之后不再交纳学费，比以往减少五百万。这样高中入学困难得到很大缓解。临朐县在07年投入了66万用来解决学生在学校里喝上热水（锅炉房，茶水炉），吃上热饭。对学生的食堂，宿舍，厕所的改造计划用四年的时间完成，达到高标准统一要求，一律取消旱厕，改成水冲式。去年已经在改造食堂方面投入了200多万。从07年开始四年计划投入三千七百万，解决学生的基本生活问题，比如：交通，吃热饭，喝热水等。临朐县委县政府在做决策的时候最大限度的为老百姓减轻负担，为学生提供方便。以前还有学生自己带课桌凳，现在都没有学生再自己带课桌板凳了……。

　　以上临朐县财政对于教育投入数字的变化，对于一个国家级贫困县来说是一件多么不容易的事情。临朐县教育局吕局长很有感触地说：这并不是光一个教育行政部门能做到的，需要临朐县委县政府的高度重视。

　　教育部副部长、国家总督学王湛在题为《与时俱进 开拓创新 大力加强新时期教育督导工作》的讲话中说：“山东省潍坊市和其他一些地区在抓县级政府教育工作的督导检查方面已形成一套比较成熟的制度和办法，收到明显效果，经验值得认真总结和推广”。

　　采访手记:

　　对于潍坊的教育督导,确切地说采访了三次才完成。每访一次都会觉得自己最初的思路有些肤浅，每访一次都会有惊奇和叹服在心底缭绕。潍坊市委市政府将教育和经济置放在同一高度，这不得不让人感慨市委市政府对教育重视的程度。督导们所做的工作也早已“超出”了教育本身，小到制定带有监督电话的公示牌，大到在“区县政府头上动土”。就是这些从大到小的督导工作推动了整个潍坊市的教育继续前行，为潍坊市从2000年开始实行的教育变革保驾护航，让变革更深入。来源：乳业时报