业务正在萎缩 政策性银行改革:向何处去?

　　本期嘉宾：

　　伍旭川中国人民银行研究局博士

　　李豫上海金融学院国际金融研究院执行院长

　　贺瑛上海金融学院副校长

　　邬德云上海金融学院国际金融研究院研究员

　　华蓉晖上海金融学院国际金融研究院助理研究员

　　张红上海金融学院国际金融研究院

　　背景

　　我国政策性银行(主要包括国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行)的发展走过了14个不平凡的年头。自1994年成立开始，政策性银行在计划经济向市场经济转轨的过程中，积极承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标，促进国有专业银行商业化改革等多重使命。

　　随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。2007年第三次全国金融工作会议上，政策性银行向商业化转型的改革思路正式确立。相信不远的将来，我国的政策性银行一定可以探索出一条新的发展道路，在实现进一步发展的同时为推动我国改革开放和国民经济发展发挥更加积极的作用。

　　目标：政策与商业有机统一

　　伍旭川：一旦政策性金融机构经营失败，其影响不单纯是自身的破产或清算，政府还要为政策性金融机构的风险兜底。

　　目前，我国政策性金融机构主要面临以下问题：

　　首先，传统的职能定位已不适应新时期经济发展要求。国家开发银行虽然已由传统的政策性金融机构发展成为开发性金融机构，但需要由国家在市场化筹资、风险管理、贷款项目评审、基金管理、投资业务等方面的经验和做法上通过定位和专门立法进一步巩固和明确。

　　第二，业务领域未能按经济发展的需要作相应的动态调整。国家开发银行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。近年来，农发行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。

　　第三，缺乏健全的资本金补充机制，资本充足率偏低。我国政府没有建立起对政策性银行动态注入资本金的制度。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，并且农发行和进出口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。

　　第四，尚未建立健全内部治理结构。按现代银行制度的要求，我国3家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，如是否建立有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。随着定位、资本金补充等问题的明确，能不能建立起既符合政策性银行国际惯例、又符合我国国情的治理结构，对政策性银行的长远发展会产生重要影响。

　　第五，可持续发展能力偏弱。在我国3家政策性银行中，国家开发银行实行市场化的业务运作方式，经营业绩水平相对较高，但开发银行还应建立多元化筹资来源、健全风险补偿机制，提高系统性风险防范能力，才能更有利于自身的持续发展。

　　张红：目前，三大政策性银行的改革原则是分类指导、“一行一策”，主要依据是其商业化程度的高低、改革的先后次序以及不同的业务定位。由于国家开发银行在开发性金融的基础上实现了良好的经济效益和社会效益，市场化程度相对较高，改革的阻力相对较小，因此成为向商业银行转型的第一家试点银行。中国进出口银行和中国农业发展银行也正在积极探索有中国特色的政策性银行发展道路。

　　总体而言，政策性银行改革的目标是要实现其政策性目标和商业性目标的有机统一，即在实现政策性银行运作方式的市场化、商业化的基础上，为一定的国家政策和经济发展战略目标服务。国家开发银行由政策性金融向开发性金融的转变，初步实现了运作方式的市场化，为商业化经营积累了大量经验，并最早探索了我国金融市场国际化的理论和道路。

　　现实：政策性业务正在萎缩

　　张红：从世界范围来看，政策性银行呈萎缩趋势，1/3的政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性，这也是我国政策性银行进行商业化转型的重要动因。稳定的现金流和自负盈亏的能力是现代商业银行的基本要求，安全性、流动性和效益性是其基本原则。

　　然而，美国次贷危机引发的全球金融海啸使我们不得不思考，商业银行的经营边界究竟在哪里？

　　在成熟的市场经济环境中运行的完全市场化、商业化的西方商业银行在应对危机中表现出的软弱和无助是否会阻碍我国政策性银行商业化的步伐？我国的政策性银行在商业化后如何才能避免西方商业银行面临危机时的覆辙，维护国家金融安全和整个金融体系的稳定？

　　次贷危机给我们的重要启示是，在政策性银行改革的过程中，应考虑如何在其商业化后，仍能实现金融系统稳定、金融市场体系健康发展的目标。

　　首先，商业银行的经营必须受相关法律法规的约束，相关的金融创新也必须接受各国金融监管当局的监管，商业银行的效益性必须在保证其安全性和流动性的前提下实现。即，商业银行良好的风险控制能力是实现其稳定的现金流的基础。

　　其次，政策性银行的商业化是一个动态的改革与发展过程，在这个过程中，政策性程度逐渐降低，市场化程度逐渐上升。

　　最后，实现自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相联系的，在工业化完成之后，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性业务自然会趋于萎缩。

　　最后，西方商业银行是以中小商业银行为主体的，我国的政策性银行相对而言规模较大，其转型完全可以参照花旗银行等大型跨国金融集团的模式，在实现自身财务稳定的基础上推动整个金融业的国际化以及金融资源的优化配置，从而既实现国内经济发展和改革目标，又可以增强金融业的整体竞争力，为国家金融资源的全球战略配置打好基础。

　　展望：“一行一策”重新定位

　　伍旭川：目前，政策性银行开展了很多商业性业务，许多原有政策性业务也逐步成为商业性业务。应加快推进政策性银行改革，逐步改革政策性金融的运作机制和方式，促进政策性金融长期健康发展。

　　按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革。推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。按照国际标准和监管要求，全面摸清国家开发银行的资产质量和风险状况。建立规范的公司治理结构，成立董事会和监事会。严格履行银企合作协议，确保国家开发银行债权债务的连续性，防范各类风险。目前，国家开发银行股份有限公司正式挂牌，商业化转型取得突破进展。中国进出口银行和中国农业发展银行也在积极深化内部改革，为进行全面改革创造条件。

　　改革政策性金融的运作机制和方式。从我国国情和现实情况来看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，需要有政策性金融业务和政策性银行，也需要逐步改革政策性金融的运作机制和方式。今后，对政策性金融业务实行公开透明的招标制，有财政给予必要的贴息等风险补偿；银行业金融机构都可以按照市场竞争原则承担政策性金融业务，通过优质服务和良好的管理提高竞争能力。

　　贺瑛邬德云：没有农村金融，就没有“三农”问题的解决。政策性银行在新农村建设中的投资，必然会与中国农业发展银行、中国农业银行在业务上有重叠效应。这样做至少有3点好处：一是打破僵硬的发展领域模式，扩大市场化，从而引进竞争机制，促进新农村建设的快速发展；二是可起到互补和增强的作用，来共同开拓、建立和发展农村金融的巨大市场；三是引导其他商业银行的进入。

　　实践证明，由于文化、历史的原因，只靠中国农业发展银行、中国农业银行是无法解决农村金融的问题。只有在大量商业银行进入农村金融时，农业才能得到真正的蓬勃发展。而政策性银行可以通过推进农业金融产品，如农村希望基金、农村成教基金、农村发展债券，特别是农业产品期权的市场化来增加风险管理的工具。

　　张红：政策性银行改革是总体趋势，一方面，我们不应因噎废食，看到次贷危机就停止商业化改革的步伐，另一方面，我们也不应囫囵吞枣，看到商业化好就急于一蹴而就，使政策性银行的经营目标忽然之间就由保本微利转向商业化运行、利润最大化。

　　首先，政策性银行是金融体系的重要组成部分，在其改革和转型过程中，应以建立风险防范和控制机制为核心内容，维护金融市场体系的稳定。其次，政策性银行的改革应以金融体系的健康发展为前提和基础，包括社会信用体系、金融市场体系、金融制度体系等。最后，政策性银行的改革必须遵循金融市场的客观规律，正确处理政府和市场的关系。

　　国际经验：尊重市场、弥补市场而非替代市场

　　华蓉晖：在我国政策性银行寻找转型之路的过程中，大洋彼岸的美国投资银行的业务模式走向了消亡；欧洲小国冰岛的国家信用破产了；发达国家的银行信用岌岌可危，市场经济社会的“心脏”——金融业基本上失去了它应有的“资金泵”的功效和作用……这场因金融业灾难对社会经济生活可能带来的负面影响至今仍然是个未知数。在这场灾难中，一大半遭受重创的银行经营失败的主要原因是对风险的视而不见，对某些金融创新产品的无知，即为了迫切地追求暴利而忽略了自己的优势领域和业务擅长。希望我们能从中吸取教训，找寻一条更适合国情的转型之路。

　　伍旭川：纵观世界各国政策性金融体制，不同的国家政策性金融机构的命运迥异，说明政策性金融机构并不具有亏损的必然性。这与所在国经济制度、发展程度、政府干预动机和程度以及文化氛围、内部运营模式等有十分紧密的联系。

　　德国、日本、韩国的政策性金融机构作为政府调控经济的重要工具和现代金融体系不可或缺的组成部分，已经发挥了而且将继续发挥重要而独特的作用。这些国家的成功经验可以总结为五点：政府大力支持并进行适度干预；市场化融资、并保持较高的资本充足率；坚持市场化运作、提高可持续发展能力；业务不断创新、适应经济发展需求；明确的法律保障、严格的风险防范机制。

　　德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行的国家信用被赋予了新的内容：在资金困难时，财政随时注资；提供稳定的低成本资金来源；政府对政策性银行的亏损进行补偿；财政提供贴息和税收减免等。

　　政府对政策性金融机构进行干预是十分必要的，但政府不能把政策性金融机构变成“第二财政”，不应直接参与项目的选择和具体的贷款业务中。重组前的菲律宾开发银行因受政府干预过多，缺乏经营自主权，造成濒临倒闭的危险，于1986年被迫改组。

　　政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的低成本的资金来源渠道。除资本金和少数机构可以吸收存款外，绝大多数的政策性金融机构资金来源主要依靠借款和发行债券。但由于政策性金融机构以国家信用为基础，因此，政策性银行发行的债券都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受。近年来，为了适应国内外经济和金融环境的变化与新的市场形势，越来越多的国家立足于市场融资模式。韩国产业银行从成立之初的主要依赖政府借款，发展到自筹资金，依靠国家信用在国内外金融市场上融资，由财政提供担保和一定的支持，并且目前成为其主要的资金来源。

　　而从各国的实践来看，政策性金融机构的失败更多地集中在实行计划经济的国家和公共部门占较大比重的国家，失败的根本原因就是放弃市场作为金融资金配置的基础性作用。德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行成功的一个重要原因是它们尊重市场，弥补市场失灵，而不是试图替代市场或干扰市场。

　　此外，由于社会经济环境的不断变化，政策性金融机构的活动领域和运作模式要适时进行调整。一是根据外部市场环境的变化调整业务重点。日本政策投资银行在成立之初的融资重点是加强电力、海运、煤炭和钢铁四大基础产业的生产力；20世纪60年代，融资重点是产业构造高度化的特定机械工业(包括电子工业)以及与此相关联的石油化学、合成纤维等新兴产业；20世纪70年代，融资的重点转为城市开发、地区开发、公害对策、能源保障、高科技开发等领域；20世纪80年代后，尤其是90年代，融资重点是生活、社会基础设施，环境、能源对策，经济结构改革和地域发展等。二是适应外部环境的变化调整运行模式。主要发展趋势是：完全商业化运行模式不断出现；政策型运行模式走向高度专业化，政策业务日益规范透明；综合型运行模式盛行，机构商业化趋向渐浓。1954年，韩国开发银行建立的主要目的是通过为大型工业项目融资来加速韩国的工业和经济发展，而现在，该行的服务对象已转向中小企业、高科技和社会基础设施建设，并从事越来越多的投资银行业务，目标要成为韩国领先的投资银行。

　　最后，“立法先行”是政策性金融机构生存的基石，明确了政策性金融机构是“独立的法人”地位，防止政府随意和过多地干预。许多发展中国家政策性银行之所以失败，一个重要原因是由于它们不能通过竞争机制自主地选择项目。