官员“刚性问责”还失在哪里

　　官员“刚性问责”还失在哪里

　　最新一期《瞭望》刊出《官员“刚性问责”之失》一文，直指在官员问责过程中，“除了少数官员因重大事故被问责外，在决策上失误，或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少，更多的是大事化小、小事化了，直至最终逃避了追究。

　　之所以出现官员“刚性问责”之失，文章认为，这是因为我国官员问责制还处在粗放型阶段，仅在技术上完善行政性问责还不够，关键要从行政性问责走向程序性问责。

　　在笔者看来，除了上述原因，官员“刚性问责”之失，实际上还在于权利软弱，法治不彰。不可否认，行政性问责如果排斥权利的参与，就很可能异化为权力问责。而如果问责在封闭的权力体系内进行，则作为权利人的公众就可能难以期待好的结果。如果某一地区或某一部门的权力总是过于集中，那么权力问责也就是某个特权者的权力问责。不幸的是，上述问题在我们的生活中总是或浓或淡地存在着。结果就是，那些依赖于人，而不是依托于制度和法律的问责，一定是高度不确定的。

　　依政治学者毛寿龙教授的划分，官员承担责任有四个层面：一是道义责任，二是政治责任，三是民主责任，四是法律责任。道义责任以道德为执行力，比如引咎辞职；政治责任以党纪政纪为执行力，比如党内的纪律处分。这两类问责，在体制体系内可以用“刚性问责”来要求官员。但对于公众而言，官员的道义责任或政治责任是否体现了“刚性”并不是最重要的。重要的是，民主责任和法律责任必须是刚性的。

　　所谓民主责任，面向的是选民和人大代表。虽然绝大多数官员是基于自上而下的任命而产生，但最终都有官员要直面选民的选票。如果任命者在下级官员的问责上行“大事化小、小事化了”的官场魔术，实则是使其本人也成了应被选民问责的对象。选民可以通过民主问责，来追究不履行“刚性问责”的任命者的责任。问题是，为何矿难频仍，食品安全事故层出不穷，连总理也在今年政府工作报告中坦承，“腐败现象在一些地方、部门和领域比较严重”。显然，在腐败现象还比较严重的那“一些地方、部门和领域”，其主要官员至少是应该被民主问责的。如果这些责任官员实则并未被问责，负责监督他们的人大代表是否也应被选民问责？遗憾的是，我们也几乎没有听到过，有哪些选民罢免了某地的哪位代表。选民的权利“硬”不起来，官员问责自然就“刚性”不起来。

　　再说法律责任，它所面向的是代表了多数民意的法律。若法律本身是刚性的，依法而为的司法问责也理应是刚性的。问题是在现在的法律体系里，其禁止性规范多指向民，而极少指向官员。要让官员问责“硬”起来，首先应完善立法，让官员的责任追究机制在法律上先“硬”起来。这种法律完善，不仅包括规范具体罚则的实体法，还应包括规定具体问责步骤的程序法。只有官员责任机制体系化了，才能求之于执法的刚性来推动官员问责的刚性。

　　对官员的民主问责和法律问责实则是相辅相成的。以前不久中纪委、监察部通报的河南信阳市国土资源局违规集资建房的查处情况为例，责任人有“违法圈地”的事实，从报道上看，极有可能触犯了刑法第410条所规定的“非法批准征用、占用土地罪”。按法律规定的管辖权划分，此案应由当地检察机关调查。信阳市国土资源局局长是否有罪？若有罪，罪重还是罪轻？这些均需由当地法院来依事实和法律进行裁判。遗憾的是，我们至今仍未听到当地检察机关介入调查的消息。免职处分很可能就替代了司法问责。连柔性的行政问责都比法律问责要“刚”一些，司法官员的作为又在哪里?

　　（作者系海南大学法学院副教授）