中国反衰退财政政策的评估：以1998年为例

　　财政政策是当前政府应对经济下滑的政策核心。

　　从规模和结构看，高达4万亿元的刺激计划，是中央政府现阶段较为合理的选择。主观上，政策制定者似乎对1998年反衰退政策的效果颇为认可。而基于对两次经济放缓程度和规模差异的判断，当前的计划似乎是1998年财政政策的放大。

　　如果1998年的中国财政政策确实是促进经济复苏的有效措施，再次启用类似政策自然是个不错的选择。但是，如果结束1998放缓的是其他因素，比如出口扩张等，而非财政政策，那么复制并放大一个相对低效的政策可能会贻误反衰退的时机。因此，有必要研究财政政策在1999年复苏中的作用，为当前提供些许借鉴。

　　自动稳定器效果不显著

　　在财政政策中，“自动稳定器”和“相机抉择”是政府对付衰退的两道防线。前者是政府提供公共服务和进行收入再分配的副产品；后者是政府有目的地实施反危机政策选择。

　　先说“自动稳定器”。在1998年经济放缓后，减征企业所得税对经济的稳定做出了一定贡献。和1997年相比，31个省市区中有16个，企业所得税负增长，从前一年的932亿元下降到856亿元。“自动稳定器”通过企业所得税这个渠道向经济中注入了76亿元。

　　不过个人所得税并没有起到类似的效果。个人所得税从1997年的259.9亿元增加到338.6亿元。鉴于经济增长率下降，个人所得税的增加事实上并没有帮助稳定经济，客观上反而起到了降低可支配收入，减少消费，抑制经济的作用。

　　另外，中央和地方政府通过失业保险补偿支出和下岗人员支出两个渠道总共向经济注入了155亿元。

　　从以上各渠道来看，相对于1998年、1999年GDP的5429.3亿元和5274.8亿元增加量而言，“自动稳定器”在抑制经济下滑方面所起到的作用有限。

　　财政“自动稳定器”发生效果的逻辑是：经济繁荣时，政府通过累进的税收体系从经济主体中拿走更多的资源，从而降低消费和企业的投资能力；经济衰退时，政府通过失业保险等方式间接提高总需求中的消费部分。从预算的角度看，政府的赤字和盈余应该是反周期的：经济繁荣时，政府有预算盈余；经济衰退时，政府有预算赤字。

　　不过研究地方政府支出增长率可以发现，即便中央政府较大规模提高了转移支付（1998年和1999年转移支付增长率分别为17.3%和21.5%），1998和1999两年里，地方政府财政支出增长速度明显下降；个别省份出现零增长甚至负增长。

　　扩张政策不扩张？

　　1997年亚洲金融危机之后，中国经济从1998年上半年开始减速，第二季度的GDP环比增长只有5.5%。为了应对经济下滑，中央政府启动了积极的财政政策。

　　我们分别讨论财政收入和财政开支的相关政策影响。

　　其一，减税不明显。前文提到，在经济放缓的1998、1999两年，个人所得税征收总额不降反升。在税率和税基不变的情况下，个人所得税征收额的增加可以看作是地方政府提高征管强度的结果。在经济下滑时，所得税增加是财政紧缩的第一个特征。

　　另外两个税收的变动也表明财政政策具有紧缩的特征。和1997年相比，1998年的出口退税仅仅增长了3.6亿元，还远远低于1996年的827.7亿元。事实上，出口退税直到2000年都没有恢复到1996年827.7亿元的水平。另外一个减税项目是政府1999年减半征收固定资产投资方向调节税。但是，1998年和1999年是该税收入水平最高的两个年份。

　　其二，政府投资贡献率低。税收方面显示了财政政策具有一定的紧缩特征，但其规模较小。影响最大的是政府的投资项目。1998年积极财政政策的重中之重是政府基本建设投资。在1997年至2002年间，全社会固定资产投资增长率经历了较大变化，1999年的增长率只有5.6%，2000年达到10.1%。不过，1998年到2002年的5年时间里，基建投资中央项目对全社会固定资产投资增长率贡献较小、甚至为负：3.6%、-1.7%、 3.2%、 -0.3%、 -5.7%。贡献率为负的分别是1999年、2001年和2002年。

　　其三，赤字规模未充分体现逆周期。虽然从1996年到2002年，赤字占GDP的比重一直处于上升态势，但从较长时段看，赤字的规模似乎和经济是否衰退无关。例如，1998年赤字从前一年的2412亿元上升到3229亿元，政府赤字有较大增长，似乎反映了政府应对经济下滑的政策。但在实施反衰退财政政策的1999年和2000年，赤字增长率一直下降；反而是经济增长率恢复之后的2002年，赤字有较大增长。而赤字占GDP比重也在同年达到了最高峰。因此，这一时期的赤字变化和一般反衰退政策中赤字应有的表现并不一致。

　　几个经验教训

　　GDP同比增长速度在1998年第二季度为5.5%；1999年第二季度进一步降低到5.3%。从2000年第一季度起，GDP同比增长速度恢复到9.9%水平，并一直维持在较高的水平上。另外，1999年企业所得税实现了惊人增长，北京、上海等地增幅达到97%和76%，反映了1999年企业经营绩效的好转。

　　国民经济的主要组成部分都在1999年下半年开始恢复增长。但整体上，数据并不支持经济复苏是政府1998年实施了扩张性财政政策的结果这一判断。而且，考虑到财政政策的制定和实施时滞，即便是1998年7月10日第一批国债起到了刺激经济的作用，也很难在其他的刺激政策和1999年开始的复苏之间建立因果关系。

　　为什么1998年开启的财政政策并没有达到理想中的效果？归结起来有几个原因。首先是我国所得税在财政收入中所占的比重长期偏低，失业保险补偿占GDP的比重太小，弱化了财政政策“自动稳定器”对经济的逆周期调节作用。

　　另外，中央、地方财政关系和预算法规定的平衡预算原则，以及对地方政府举债的限制也导致“自动稳定器”作用甚微。经济下滑时，地方政府面临着收入下滑、开支增加的局面。地方政府不但不能举债，还必须做到收支平衡，这样就导致地方政府的预算呈顺周期性质，经济下滑时也无力大幅扩张。

　　在财政刺激政策方面，我们不难发现，我国可用的财政政策工具其实不多。在收入方面，比如美国大幅使用的减税等政策工具我们几乎都不能使用，主要是个人所得税等税收在总收入中所占比重太小，或者是缺少实施的基础设施。在开支方面，我国的失业保险和救助项目都是由地方政府负责。中央政府提高在这些方面的标准立即面临一个需要解决的问题是：已经非常困难的地方财政缺少资金。我国政府真正能用的是对地方政府的转移支付和基础设施开支。但前者只能用于弥补地方政府因经济放缓引发的财力缺口；而后者又因时滞问题无法帮助经济及时复苏。

　　（郑新业，中国人民大学经济学院副教授）