特纳报告：反思全球银行系统危机，重建国际监管体系

　　编者按

　　华尔街和伦敦城的沸腾岁月已然终结，4月2日的二十国集团伦敦峰会很可能勾勒出一幅严格的监管蓝图，抑制金融业的复苏。

　　但这可能只是开始，辩论的开始。在可以预见的未来，一场有关全球金融监管的辩论势将愈演愈烈，诸多争议有待达成具体共识。谁能取得这场辩论的主动权？

　　3月19日，此次峰会的东道主英国一反常态，率先承诺改革金融业监管。英国金融服务监管局（FSA）主席特纳勋爵当天公布《特纳报告》，这份长达120页的报告在解剖了当前全球金融危机的主要成因之后，大胆地提出了超越其权限的全球金融系统重建建议。

　　以下刊登的讨论稿由FSA择《特纳报告》精华而成，将与《特纳报告》一起递交G20伦敦峰会。

　　让我们一起来拜读一下处于法德和美日“夹缝”中的“英国立场”。

　　英国金融服务监管局（FSA）

　　这份长达120页的《特纳报告》大胆地提出了超越其权限的全球金融系统重建建议。 图为英国金融服务局（FSA）主席特纳勋爵。

　　危机发展至今，可见的各类报告已经就危机的成因作了多样的讨论，并提出了各自的建议。全球金融监管体系的改革已经提上议程，但就基础原则的改革究竟应该在怎样的范围内展开，各方尚未得出明确的答案。

　　答案正在浮现，即将召开的G20伦敦金融峰会，以及全球三大权威监管机构都将为此努力，这三大机构分别是巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证监会组织（IOSCO）和国际保监会组织（IAIS）。

　　可以肯定的是，无论最终的结果是什么，它必将是一个足够强大的全球监管体系。中期来看，新的监管框架必须能够支撑全球银行系统良好、可持续、具备竞争力的运行，能够为经济和消费者提供他们所需的金融服务。

　　这一转变势必是一个巨大的挑战。

　　讨论稿将主要关注全球监管的议程以及相关事宜，讨论解决资本、流动性、监管机构、市场体系与透明度、监管的范围等，因为FSA认识到，此处列举的话题只有在全球层面上才能得到最有效的解决。如果世界各国在这些话题上不能达成共识，那么新的国际金融体系必将导致监管套利和不公平竞争，并埋下再一次爆发全球危机的种子，为下一次危机埋下祸根。

　　报告摘要

　　修正后的全球资本体系应具备平滑经济周期的机制，应在巴塞尔资本协定的基础上改善。理论上，新机制应该要求银行在经济回升时期形成缓冲，在衰退时期平缓颓势。

　　如果不对杠杆率实施必要的监管，会严重影响金融市场的稳定性。尽管杠杆率对维持资本流动性十分重要，但一些国家的经验也表明，杠杆率监管并非万能药。

　　公允价值计算和国际会计准则都存在一些明显的缺点，但鉴于当前并没有更可靠更具可行性的准则替代，类似准则可以继续使用，但要配合一些平滑经济周期的举措。

　　雷曼兄弟的事件表明，让这样大型的国际金融机构进入普通的破产程序是不可行的，必将带来全球市场的负面效应。

　　当前危机的结果之一是，随着一些弱势企业的退出或者被兼并，全球银行市场变得越来越集中了。这减少了未来金融市场的不稳定因素，有利于全球金融体系的信心恢复。但中长期来看，这一过程将降低各种银行服务产品的竞争度，并促生更多庞大而复杂的金融机构，增加了未来全球监管的困难。

　　五大改革目标

　　通过本讨论稿，FSA希望能够实现全球金融监管体系的五大改革目标：

　　i）全球银行系统具备更强的资本能力，能够从流动性危机中快速恢复。

　　ii）金融监管体系以及这一体系下的部分要素，须具备平滑经济周期的能力。

　　iii）改革多边金融服务的监管、风险控制以及相关协议安排，使其不仅有效反映发起者的利益，同时也有效体现其他参与者的利益。

　　iv）控制一切对金融系统不利的有形风险，将因企业的不当操作造成的风险控制在可能的范围内。

　　v）警惕来自宏观层面的金融风险，在一国和国际层面上，分别采取有效措施转移风险。

　　讨论稿提供的是一个符合商业周期的中期蓝图，在危机结束前，FSA不会对所辖金融机构落实任何改革建议，直至市场信心恢复。FSA还将督促全球其他国家采取同样的方式，直至各国都意识到这一问题的关键性。需要补充的是，在任何可能的改革来到前，全球金融体系会有一个很长的转型期。

　　资本和流动性不足

　　本次危机的第一阶段主要表现为金融市场的流动性紧张，引发信贷危机和市场流动性严重不足。2008年，市场对银行系统流动性缺失的忧虑加重，而流动性缺失也愈演愈烈。毋庸置疑，当前的首要问题是资本。短期来看，市场需要全球银行系统流动起来，消化既有损失并为实体经济提供贷款支持，从而避免当前的危机进一步恶化。

　　金融危机演变的过程凸显了全球金融体系的诸多缺陷，尤其是银行资本充足率不足的问题。尽管各个银行，包括英国和其他国家的银行，都遵守了巴塞尔协议所要求的最低资本充足率为8%的要求，但在危机中很快就因资本不足而要求政府注资或其他支持，这表明，各银行的高质量资本（如一级资本充足率)不足，在危机到来时缓冲风险保证运行方面存在漏洞。

　　基于模型的市场风险态度是另一个弱点，这导致交易账户中御险的资金明显不足。可供平滑经济周期的资本不足，加上越来越高的杠杆率，都成为当前全球银行系统资本急速下滑的因素。

　　这虽与资本放量并无直接关系，但随着银行越来越多地利用抵押贷款市场，却并没有设置最低资本充足要求，导致银行固定资产产权不断增加，不良资产越积越多，全球金融系统也因此变得更加脆弱。

　　上述资本和融资问题的解决可以有以下两种方式：

　　·微观计划：以个体银行为基础，强化各个金融单位的资本能力

　　·宏观计划：将银行系统作为一个整体，增加金融系统的修复力

　　六点微观共识

　　FSA相信，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和欧盟需要就强化国际资本体系的微观政策达成实质性共识：

　　银行须增加的足以应对风险的高质量资本金，原则上指一级核心资本，以及其他资本金组合。目前，在包括英国在内的很多国家，当前所规定的核心一级资本占据银行充足率的2%，对于一家国际性银行来说，这一比例可能不足以维持运行的信用。

　　有关二级资本、三级资本和作为一级资本创新工具等“非核心资产”，也需要经历彻底的审查，以保障其能在危机情形下依然能够支撑运转，也只有这样的资产才是符合标准的资产。与此同时，非核心资产将保留在紧急状况下升级为核心资产的可能。吸取此次危机的经验，对大型国际银行的审查力度可以加大。

　　银行计算信用风险的内部评级法，根据资本要求的不同，对同一措施的风险评价也不同。这一方法的引入可能大幅度提高资本监管的风险敏感度，降低信贷风险相关的资本需求的周期性。

　　巴塞尔银行监管委员会将通过加强交易账户资本要求来改善交易账户资本的限制状况，并产生更高质量的交易账户资本。然而需要明确的是，当前危机所暴露的是一些与市场风险相关的根本性弱点，那么对交易账户的审查也必须是根本性的，既确立一套适合账户资本的标准，又保证只有符合标准的资本才能优先写入交易账户。

　　对于融资最小限额的标准，FSA提出了一个强化的流动性框架，以规限英国的银行业运营。最近的危机表明，一个流动性监管机制的有效性需要在一些情形下体现，比如能否在当前的危机中也保持运行。

　　危机还表明，如果不对杠杆率实施必要的监管，会严重影响金融市场的稳定性。尽管杠杆率对维持资本流动性十分重要，但一些国家的经验也表明，杠杆率监管并非万能药。FSA的调查表明，恰当的杠杆率对风险资本的监管有着重要作用。一定的杠杆率可以形成一个管理防护网，长期来看可以突破资本最低限额标准。

　　三点宏观建议

　　在英国和其他国家，过往的方式有一个关键的不足，即其监管思路并没有预见到金融体系的挑战是系统性的，而不是以特例形式出现。这需要改变，FSA考虑其具体内容如下：

　　修正后的全球资本体系应具备平滑经济周期的机制，应在巴塞尔资本协定（英文简称BaselII）的基础上改善。理论上，新机制应该要求银行在经济回升时期形成缓冲，在衰退时期平缓颓势。

　　宏观层面来看，全球经济、区域经济和一国经济都需要一个审慎的宏观经济框架。在英国，英国金融服务监管局(FSA)将与英国央行紧密合作，共同分析当前经济中正在出现的系统性风险，并通过改革来转移这些风险。

　　FSA将负责这些新规则在微观层面的落实。原则上，以转移全球金融稳定性风险为出发点，央行的联合决策在降低风险方面具备很多优势。

　　宏观审慎政策引入核心融资比率（corefundingratio），使银行的资产增值获得固定的融资支持，比如小额存款和长期贷款等。其潜在利益，不仅保障银行在资产增值过程中获得更稳定、持续性更强的融资，还为银行信用的过度使用安装了刹车板。

　　会计准则

　　会计领域也是关注的重点，尤其是公允价值会计和国际会计准则的适用，均加重了顺周期性后果。FSA的观点是，无论是概念上还是实践上，当前公允价值会计都应该继续运用于金融衍生品和以交易为目的的金融工具，对于金融衍生品和交易为目的的金融工具，盯住市价核算是正确的做法。对于上述两种资产的长期持有，“成本减值准备”（costlessImpairment）也应该加以应用，以保证其价值不能随意改变，只有其对应资产的价值已经改变，并有确凿的证据证明这一改变时，金融衍生品和交易为目的的金融工具的价值才能随之变动。

　　FSA认为，在可预见的未来，公允价值会计准则不应该被滥用（尤其是指令性银行贷款，mandatory basis tobankloans）。当前以成本记账的项目一般并不在活跃市场上交易，所以获得可靠公允的价值面临巨大挑战。

　　结论：公允价值计算和国际会计准则都存在一些明显的缺点，但鉴于当前并没有更可靠更具可行性的准则替代，类似准则可以继续使用，但要配合一些平滑经济周期的举措，继续实施监管层在部分领域的筛选把关作用，以保障金融稳定。与此同时，不同市场参与者应根据自己的投资利益来关注会计报表。

　　总体目标

　　FSA改革建议所追求的结果是一个资本充裕的全球银行系统，足以抵抗任何可能到来的危机状况。讨论进行到现阶段，仍然很难评估一系列的改革之后最低监管资本比率（regulatorycapitalratios）的水平，但相应的风险加权资产（RWAs）必须调整，以反映银行系统的真实风险，尤其是交易账户上的资本。资本流动额也应作出调整（增加），确保在任何环境下都有充足的资本来对冲风险。

　　上述调整在新的国际金融体系下的经济效应仍需细致分析，但可以肯定监管资本（含最低监管资本率）需要显著增加。

　　可能的结果是，核心一级资本充足率维持不低于4%（这与FSA当前的比率一致），一级资本率不低于8%，而未来有活力的资本机制将在此基础上产生一个缓冲资本，其作用地位类似于核心一级资本，约占风险加权资本的2-3%。在此基础上，监管层依然保留采取其他更高级别的资本对冲机制的权力。监管范围如下：

　　根据给消费者和金融稳定性带来风险的不同，改革还将讨论监管实施的界限，一些金融机构、金融活动和金融产品会被纳入监管范围，而另一些则不会。如果某一金融机构、活动或者产品对消费者和金融稳定性均有威胁，只有通过直接授权和监督才能控制其风险，那么将被纳入监管的范围，除非可以通过采取其他措施来降低他们的市场风险。

　　从全球来看，各个国家的市场组成全球金融体系，监管界限的划定除了考虑一国的风险，更要考虑全球市场的风险，特别是那些与全球金融稳定性相关的领域。

　　危机还表明一些跨境监管的漏洞，主要是境外企业所采用的到期日转换（MaturityTransformation），以及境内企业在某些领域的融资杠杆率等。不仅如此，当因市场需要而逐步加强监管的过程中，必将刺激企业增加在境外的活动，这一现象在未来的改革中也将出现。

　　增强跨境监管的效率必须强调国际协作。首先，我们必须保证各国的独立监管和群组监管都能充分考虑到各种市场关系，包括金融、信誉、政府关系或者与其他非监管范围内组织的关系等。

　　监管层必须清楚接受监管的这些企业以及机构（包括控股公司在内）是如何经营这些关系的，并设立相应的资本、流动性和压力测试要求，以及在必要情况下禁止某些关系的发展。这些措施将有助于明辨和控制金融风险，并且转移未来风险。未被纳入监管范围的机构和领域，比如资产支持商业票据渠道公司、结构化投资工具(SIVs)等第三类新市场参与者，有可能引发未来风险。

　　鉴于其他未被监管的金融活动，FSA认为，国际监管机构应该采取一系列迅速的强有力的措施：

　　（i）监管层必须全面了解接受监管企业的风险，包括写入资产负债表的和未写入的风险敞口，与未接受监管企业的金融服务关系、如何在单个企业和整个系统两个层面上管理这些风险等，为其设置相应的监管要求，限制其风险敞口（包括限制或禁止其与未监管机构的交易等），这形成了对非监管金融机构的“间接监管”，控制其对监管范围内机构的负面影响。目前，有很多司法案件已经以这样的方式起诉对冲基金。

　　（ii）为确保上述“间接监管”奏效，必须在全球范围内加强监管，并成立其他早期预警系统（EWS），在风险控制早期阶段便采取具体可行的步骤加以控制。这将要求加强国际货币基金组织（IMF）和金融稳定论坛的作用（FSF）。

　　（iii）有些情况下，监管范围内的机构与不在监管范围内的机构（下称，第三方机构）在金融等方面的联系相对薄弱，则应赋予监管层直接向第三方机构索要相关信息的权力，以避免这些机构给金融稳定性和消费者带来风险。相关信息一经获许，所有的监管机构均可共享，以保障对其活动的全面监管。

　　（iv）最后，当一些暂未被监管的机构和活动危及金融稳定和消费者安全时，政府应保留将上述机构或活动纳入监管范围的权力，或者要求其接受相关监管规则等。这些权力必须能够在全球范围内迅速展开。

　　大到不能死的公司

　　这次危机，我们把大部分注意力都集中在一小部分大型的国际性金融服务公司。雷曼兄弟的事件表明，让这样大型的国际金融机构进入普通的破产程序是不可行的，必将带来全球市场的负面效应。最终，全球各国政府不得不加大对银行系统的干预，加大再融资和流动性支持，以避免类似的情形再出现。

　　鉴于此，目前有一条提议要求，像雷曼这样的大型公司应接受更高的资本要求和其他更严格的监管要求，以减少他们破产的可能。这些更严格的监管表明，这些公司规模过于庞大以至于不能倒下。

　　FSA慎重分析了针对大型企业的监管标准，包括更高的资本要求和流动性标准等。目前的分析表明，对这些事前认定的过于庞大的企业实施全方位的严格监管将遇到一系列的困难。这些难题应该得到解决，首先FSA将继续跟踪，逐个案例进行风险评估，以确定是否需要对这些企业实施额外的更严格的监管标准，尤其是一些关乎系统性稳定的巨型公司。

　　与此同时，FSA已经启动对一些系统性重要的银行的评估，以确定是否要对它们允许参与的金融活动实施严格限制，尤其要确定是否应禁止它们参与更高风险的金融活动。FSA认为要落实上述提议，全球监管体系应该按照本讨论稿的体系进行改革。即使确立了“狭义银行”，依然不能肯定能将这些银行与高风险隔离，一些存在高风险的金融活动依然在系统内的某个部分进行。

　　无论如何，对于大型银行持续进行的高风险活动，监管层和新的资本及流动性要求将提供有力的内嵌防御，帮助转移系统风险，这还可能鼓励一些银行更加关注一些传统的银行业务。

　　值得注意的是，当前危机的结果之一是，随着一些弱势企业的退出或者被兼并，全球银行市场变得越来越集中了。这减少了未来金融市场的不稳定因素，有利于全球金融体系的信心恢复。但中长期来看，这一过程将降低各种银行服务产品的竞争度，并促生更多庞大而复杂的金融机构，增加了未来全球监管的困难。

　　这一话题已经超出了本稿的讨论范围。有一点很重要，监管工具无意替代竞争管理工具。也就是说，监管层必须警惕过分的监管可能导致削弱市场竞争，并认识到市场竞争管理部门的重要性，以免破坏市场规则。

　　跨国企业集团

　　危机凸显了大型企业机构运行体制存在的风险，一些机构甚至引发多起诉讼。但显然，这些运行机制存在很大合理性，它的高效性给企业带来了效益，比如集权式的管理和集团内的资本和流动性调动等。

　　对于监管者而言，这样的体制却意味着诸多挑战。当前的危机已经暴露了大型国际企业内高度一体化的组织结构的危险性，这将带来一系列复杂的问题，甚至彻底的溃败。在这样的集团环境中，不可能有条不紊地解决某一部分的问题，或者出售某一（国家的）业务，与集团内部其他部门的高度一体性往往使局部引发全局的不安，牵涉多个行政区域（国家）。

　　FSA认为，处理这一困境的最好办法是进行适当的监管，针对这种高度一体化的大型集团的各个组成实体展开。监管者可以要求，这些大型集团在某些造成风险的金融、管理或者运营方面进行改善。

　　提高对企业集团监管的有效性，重要的一环是保证在集团层面上采取恰当的行动。大型的企业集团往往会包含很多不在监管范围内的实体公司或母公司，有时候也设立在不同行政区域。问题的重点还在于增强监管层和大型企业集团之间的互动和了解，监管者应充分掌握这些大型企业的信息，确保能在最恰当的层面上控制某一个公司的风险，而无碍整个集团的运行，这也适用于母公司与其他第三方公司的合作。此举要求监管层超越集团内部的某一个企业来实施权力。

　　作为企业集团监管的一部分，非常重要的是，建立一套对集团内各公司资产负债表和表外资产（包括特定目的投资工具SPVs、结构性投资工具SIVs和渠道等）的监管制度，以增强监管层在集团内部的影响，包括集团财务状况和集团内公司与其他第三方机构的关系等。监管层必须充分考虑表外资产的风险，以及与集团相关的那些第三方不受监管的金融机构可能带来的风险。

　　重建国际监管体系

　　究其本质，当前的危机是一场全球性的危机，这反映了世界经济的发展状况，凸显了国际监管系统的重大缺陷。风险不断累积，却没有被有效地发觉并加以控制。国际监管准则的制定者（以及执行者）和监管机构监管效率各异，加之跨境监管力度的差距，整个监管体系未能良性运转。FSA（财政部和英国央行）致力于上述问题的解决，希望通过国际协力合作来推动国际监管体制的重建。主要工作将在以下四个独立而相互关联的领域展开：早期预警系统（EWS）以及如何应对当前危机；执行已达成的国际监管标准；国际协作监管；危机管理。相关工作已经大部分纳入G20、FSF和欧盟的工作议程之中。

　　早期预警和挑战

　　更有效地确认潜在金融风险已经成为当前的迫切任务，FSA相信应建立一个全新的早期预警系统（EWS），这一系统应该能够提供全面的分析，对国家主管部门提出“独立于政治”的质疑，抗衡过度的群体思维或从众行为。上述全新的系统应由一个具备卓越宏观经济能力的全球性组织提供，比如IMF（在其工作重点和职员上做出一些调整）和FSF，是最适于提供这样一个系统的机构，也许，他们需要结合同行对于国家监管部门审慎的宏观经济政策工具的评审。新的机制应该能够建立一种国际制度，在这样的制度下，当EWS系统发布警告时，有影响力的大国也有义务作出回应，而并非仅仅是依赖国际社会和缺乏影响力的发展中国家的支持。

　　国际监管标准制定者，如巴塞尔银行监督委员会（BCBS）、国际保险监管协会（IAIS）和国际证监会组织（IOSCO），已审查了此次危机所暴露出的漏洞，并重新区分了现有工作的优先次序，还在这些因素的基础上着手制定新的工作流程。

　　国际准则的实施

　　FSA意识到，除加强政策框架的制定，应更加重视各国监管部分在落实过程中的协调。这项工作真正的起点应从监管制度的制定者开始，从这个意义上来看，巴塞尔银行委员会标准执行小组的成立是一大进步，IMF金融部门评估计划（FSAP）最近在评估标准的执行效力方面同样发挥了重要作用。FSA认为，有充分理由继续开展跨国标准执行的评估，并希望能够由此提出更多好的建议，以改善现有的规划。

　　尤其值得注意的是，应如何更有效地推动国际准则的落实？是继续由IMF主导，或是采用同类审查的形式？

　　监管合作

　　目前，对大型企业集团的监管合作，存在于国际监管团体之间的合作由来已久。国际监管团体之间的合作协议为双边监管补充了重要的内容。

　　国际团体应为主要的监管机构提供一个相互沟通的论坛，就国际性的大型企业的有效监管交换意见，并就已经暴露的风险进行合作。对于大型企业集团旗下的公司实体进行监管，应充分考虑集团内部的管理能力对其风险的影响。

　　欧盟最近在立法过程中已经接受了团体的作用，这为全球团体在欧盟铺设网点以监管大型公司提供了关键的基础。但这些团体事实上是很难发挥作用的，因为往往出于政治原因，它们铺设网点颇多但实施监督功能的却很少。如果因为运作方式缺乏可操作的细节而使得这些团体丧失灵活性，监管的实施会变得更加困难。

　　这些团体应成为一个国际连锁系统的一部分——它们着力于微观问题的监管，因此EWS将为之提供必要的协助，而这些团体也将提供相关信息，以便EWS就即将出现的宏观审慎的风险作出判断。

　　危机管理

　　危机还表明，大力改善跨境金融机构监管已经成为当前一个显著而迫切的议题。这要求我们成立相应的监管组织，FSF已经把这一领域的工作提上日程。最近的形势提示了那些集中而灵活的组织的重要性，它们获得重要信息以后反应迅速。从此次危机中汲取的教训将被学习并安排进欧盟的管理系统，虽然因地而异，但对全球协作将大有裨益。

　　在非危机时期，这些危机管理组织的一个重要功能是发展并维持一个企业集团的具体清算计划，以便未来出现状况时加以运用，将为国家主管部门提供一些明晰的具有可行性的方针计划，控制潜在障碍，在时间允许的范围内实施跨境协作。潜在的障碍包括不同体制下的资金流动，或不同背景下企业或集团破产的成本等。某些情况下，监管层甚至需要要求企业更换高管以节省成本并控制影响。

　　国际分支和准入

　　危机过程中，关于全球企业集团和其他国际分支的救助在英国遇到了特殊的困难。尽管大部分第三国银行的分支机构都运行良好，但其在另外管辖范围内（大多是本国）也开设分支，因而这些银行将较为依赖其母国充分且审慎的监管，并通过它们本国的DGS来保护消费者权益（比如EEA银行）。在欧洲经济区（EEA）的事例中，一些主权国家对其境内的外资银行分支机构监管力度薄弱，也未能考虑整个集团的风险。

　　原冰岛第二大银行Landsbanki破产说明，当前欧洲针对单一市场零售银行的监管存在不足。FSA认为，需要加紧对银行分支机构进入权限的验证，至少对其开设零售银行分支的申请进行严格审查。

　　欧洲监管

　　除了上述几点，FSA还将以成立欧盟内部机构，在欧洲层面上实施监管。不得不认识到，这样的机构的一个重要特征是其监管权威与财政和政治责任有着不可避免的关联。因为政治和财政仍局限在一国范围内，那么其监管者也必然只针对一国市场、金融系统和消费者。然而，如上所述，新的监管机构和监管规则的制定必须是集权的，而不是分散在各国。

　　这样一个欧盟机构可以是拉姆法路西委员会（LamfalussyCommittees）的改进形式，将通过欧盟立法和监管原则的集中来发挥作用。这一机构应该独立运行，拥有自己独立的全职员工和政策制定权力。这一机构将致力于改善各国监管，提供非约束性的监管干预。此外，这一机构还将对国际团体的跨境监管进行监督，以保障宏观、微观政策的审慎落实，并与欧洲中央银行系统保持联系。

　　东方早报记者 沈雁飞编译