上海公交启动公益性改革：高票价难下调

　　上海公交 启动公益性改革：

　　高票价难下调

　　《中国经济周刊》记者 谈佳隆/上海报道

　　上世纪八十年代和九十年代初，上海人曾用1平方米能站12个人来形容公共汽车里的拥挤程度，而“挤公交”几乎成为当时每个普通市民的“生活技能”。

　　经过20多年的发展，虽然经过1996年、2002年两次公交改革，上海的公共交通系统已经四通八达，“乘车难”问题有所改观，但是一些体制、机制等深层次问题却逐渐暴露出来，于是新一轮公交改革再次被列入了上海公共交通的改革日程。

　　2月26日，上海市建设和交通委员会副主任、市交通运输和港口管理局局长孙建平向外界许诺：“经过第三轮公交改革，上海要在世博会之前构建完成与现代化国际大都市地位相匹配、与经济社会发展相适应、市郊协调发展、内外有机衔接的一体化公交客运体系。”

　　外界对于此轮上海公交改革给予什么样的期许？上海公交改革究竟会触及谁的利益？

　　对此，孙建平说，“如果外资、民营公交企业认为能够做下去的话再做，如果觉得做不下去，政府会让国有公交企业按照市场的原则进行重组购并。”

　　第三轮公交改革有何特点

　　在今年1月举行的上海“两会”上，上海市市长韩正曾明确表示：“公交行业公益性的特征，决定了公交发展必须由政府主导、以政府投入为主；但在公交运营上，可以引入适度、有序的竞争，提高效率和服务水平。”

　　在孙建平看来，与此前两轮上海公交改革相比，第三轮公交改革的特点就是“进一步突出公交行业公益性和运营、运作市场化机制。”

　　孙建平向记者回忆说，上海此前已经对公交行业有过两次改革。第一次是1996年，上海公交实施体制、机制、票制“三制改革”并引入了市场机制，实现了计划经济向市场经济的历史性转折。第二次是2002年的深化完善改革，理顺企业体制，建立公益性扶持政策，实行政企分开和推行区域差别化管理。

　　记者了解到，在1996年实施的第一轮改革中，“三制改革”可谓大刀阔斧。其一，改革管理体制，撤销了公交总公司，将其下辖的13个公司营运企业全部实行独立核算。上海公交从国有独资、独家经营转向了多元化投资、多家经营的局面；其二，改革财政补贴机制，逐步取消政府对公交运营企业的财政补贴，将公交企业推向市场；其三，改革公交票制，上海一直沿用的公交月票被取消，实行了普票。

　　在2002年实施的第二轮改革中，上海的公交行业引入股份制经营机制。巴士实业股份公司（下称“巴士股份”）成为全国首家经营公共交通的上市公司。由巴士集团和大众集团通过重组形式，将原来在公交总公司体制下的十几家公司予以资产重组，巴士集团、大众交通集团成为公共交通的骨干企业。

　　然而，经过两轮改革，上海公交行业一些问题仍然没有得到解决。一方面，由于公交业务作为巴士股份上市公司资产的一部分，政府许诺的“公益性”与股份公司“股东利益最大化”出现了矛盾，从而导致公交车在一些热门线路出现了“过度竞争”，在一些冷门线路则出现“无人问津”；另一方面，公交费用的平民化使得公交企业不得不为了应对日益上涨的成本而一定程度上牺牲了公交职工的待遇。

　　公交企业不能背靠政府

　　“我们要通过建立公交行业成本制度，对企业进行考核。在考核的基础上，让它们开展服务竞争、安全竞争。在公交服务评价体系上的改革是为了避免让企业靠在政府身上。”孙建平告诉《中国经济周刊》。

　　自从上海开始推进第三轮公交改革以来，各方对于上海公交体制由市场化转身政府主导是否会重蹈“大锅饭”覆辙、重回“政企不分”时代仍存有争论。

　　同济大学副校长、城市交通专家杨东援认为，公交行业作为公共基础事业之一，属于公益性行业。随着政府的财力越来越强，还是应该重新将公交行业“接过来”。

　　而一位不愿意透露姓名的专家向《中国经济周刊》表示：“公交改革现在是跟医疗改革在学，希望通过‘绩效评价’来考核企业，这和计划时代国企内部的评优秀评先进相比，毫无新意可言。”

　　从记者目前了解的情况来看，上海在公交改革方面的政府投入主要集中在五个方面，即加快车辆更新、加大政府购买服务力度、加快公交专用道建设、加大枢纽和场站建设力度、推进信息化建设。

　　值得注意的是，与购买车辆的“硬投入”相比，如何让政府为企业“软服务”埋单可能更加需要制度加以完善。2008年年底，上海市交通港口局和财政局已经下发了“成本规制管理办法”和“公交会计核算办法”，建立统一核算制度，明确约束标准，建立运营监管系统，掌握公交运营成本，作为政府决策参考，并适时向社会公开。

　　孙建平坦言，只有完善考核评价体系，建立优胜劣汰机制才能规范企业经营行为和市场秩序。

　　据《中国经济周刊》了解，上海浦东新区的公交改革的评价体系已经“先行先试”，并制定了方案。方案通过“政府补贴=服务成本-营收+合理投资回报”的计算方法，准确界定公交运营的政策性因素和经营性因素，评估公交服务的价值。其中，对于边缘线路、夜宵线等由政策造成的亏损政府给予补偿，如果由服务质量、车况问题产生的经营性亏损，政府不加干预。

　　“低票价政策”有难度

　　在今年的上海“两会”上，不少人大代表和政协委员对此轮公交改革能够降低市民出行成本曾抱有很大希望。但上海市市长韩正明确表示，考虑到目前的财政收入，上海还不能做到让市民免费乘坐公交车。孙建平也告诉《中国经济周刊》，“短时间内上海交通费下调几乎已经无可能。”

　　由于北京举办奥运会等原因，北京的城市公交水平已经有了大幅度提高，这也让上海交通主管部门负责人认为很有必要“向北京学习”。

　　不过，孙建平对于上海公交费用是否会“向北京学习”的问题感到有些为难。他对记者坦言：“北京的公共汽车车票是几毛钱的问题，而上海这方面是几块钱的问题，有很大的差距。上海公共交通价格能否下调，轨道交通的多级票价是否取消，在这方面能不能向北京学习，还有待研究，目前可以明确地说没有考虑。因为上海财政中很大一块需要填补上海社保基金的窟窿。”

　　据记者了解，在今年北京“两会”上，北京市发改委副主任、新闻发言人王海平表示，北京公共交通低票价政策不会改变。此前，北京市财政局负责人表示，今年公交低票价政策的财政保障已经落实，预计近120亿元，比2008年增加20亿余元。

　　与北京相比，上海在公共交通上的财政补贴却受累于社保基金巨额的托底资金。据上海市委书记俞正声预测，上海今年在社保基金托底上的财政投入可能高达230-250亿元。