次贷危机背景下对全球金融监管的反思与启示

　　次贷危机后，美国财政部提出新的监管蓝图，提出“目标导向”的监管改革方向，这可能会成为全球金融监管未来发展的方向。我国可以反思、借鉴次贷危机中所暴露出的金融监管漏洞，结合中国国情建立适合自身的金融监管体系。

　　次贷危机暴露美国现行金融监管中的弊端

　　监管有效性是金融竞争力的重要方面。美国金融行业能够领先其他国家和地区，说明其监管体系和框架基本能够适应市场需求和符合市场实际。此次金融危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管体制。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力，“多头”是指有多个部门负有监管职责。这一格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约精神。

　　应该承认，美国的这套监管体制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。但随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进，“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“真空”，并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”。最为突出的真空就是各部门、各产品的监管标准不统一。不仅如此，近年来一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系机构太多，权限互有重叠。而另一方面，监管盲点也不鲜见，很多金融衍生产品没有人管。其次，由于各种监管规则制定得越来越细，在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率，对市场变化的反应速度越来越慢。最后，多头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。

　　美国金融监管的最新改革蓝图

　　2008年3月31日，美国财政部公布了改革蓝图(简称“保尔森计划”)。这项计划被视为美国自上世纪经济“大萧条”以来规模最大的金融监管体制改革计划，引起美国银行业和地方政府的多方争议。该计划提出了短期和中期的金融监管体制改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架，其中短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。

　　短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等。中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。长期的建议是向着“目标导向”的监管方式转变。它是对现代金融监管框架的一种全新探索，借鉴了目前世界存在的各种监管体系的优缺点，最大的特点是强调监管框架和目标紧密联系。这种监管模式的主要好处是，整合有自然合力的领域的监管责任，而不是分割在不同的监管者那里。比如，市场稳定监管当局，注重所有各类金融机构当中可能影响市场稳定的问题；审慎金融监管当局能够注重不同类型金融机构风险管理的共同因素；商业行为监管当局可以更加一致地对待监管不同的产品，减少监管套利。同时，“目标导向”的监管要比分业监管框架更好地根据金融整体环境的改变而调整，也比单一监管者体制更加清晰地关注某一特定目标。

　　坚持“目标导向”的监管方法，设立三个不同的监管当局：第一，负责市场稳定的监管当局。美国财政部建议由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作，为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动；第二，负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局。新的审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局的责任，并负责金融控股公司监管职责；第三，着眼于和消费者保护监管相关，负责商业行为的监管当局。商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域，出售其产品和服务方面，提供和制定适当的标准。这样的监管方法可以在增强监管的同时，更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。

　　 此外，还有两个监管者，一是联邦保险公司；一是公司财务监管当局。

　　美国财政部建议采用以“目标导向”的监管方式，认为这种方式代表了未来最优的监管框架。相比“原则导向”监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式，以目标为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次：一是着眼于解决整个金融市场稳定的市场稳定监管；二是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏等问题的审慎金融监管；三是着眼于和消费者保护监管相关，解决商业行为标准的商业行为监管。上述三个层次监管目标和框架的紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，从而会大大提高监管的有效性。

　　美国次贷危机对金融监管模式的启示

　　美国的次贷危机的影响虽未见底，但美国政府在这次危机中所采取的改革行动带给我们许多启示和思考，我国在建设金融监管模式方面可以借鉴美国的经验和教训。

　　第一，目标性监管是可供参考的改革路径。蓝皮书提出了三步走的计划，正是考虑到了美国长期的历史传统和利益格局。与其类似，我国要实现统一监管需要付出较大的改革成本，而且我国的金融市场综合化还处于起步阶段，金融企业的主业特征比较明显，统一监管的必要性并不充分。因此应着重在协调现有机构的基础上，明确主要监管目标的负责主体。要尽快明确责任主体，控制全面市场风险，落实市场稳定性监管。在市场综合化的背景下，市场稳定性监管成为首要监管目标，也是抵御金融风险的主要屏障。

　　第二，正确认识职能监管机构的利益主体性和竞争性，平衡安全与效率考量。在分业经营的情境下，各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性，利益难以协调，在市场综合化的情况下，监管竞争还可能诱使一些监管机构纵容本部门的越界行为，从而为金融危机埋下隐患。因此，在分业监管的现有体制下，要尤其重视对监管政策的组织协调和综合考量。要汲取次贷危机的教训，推动立法扩大监管范围，把私募基金、对冲基金、信用评级机构等纳入规范的监管视野，并加强对金融关联企业的并表监管。

　　第三，监管方式要适应市场的变化。尽管次贷危机的发生不能全部归咎于监管体制的松散，但次贷危机引发美国这次大规模的监管体制改革，适应市场变化、及时调整监管方式是必要的。任何一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上，有丝毫的空白和真空，从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题。面对日益复杂化的金融创新，金融监管不宜过分依赖具体的规则约束，而应采取更具灵活性的原则导向的监管模式，注重加强同市场主体的沟通，处理好金融创新与风险、自由与管制风险的关系。

　　第四，应该探索本土模式而放弃对西方模式的盲目追求和复制。发达国家的监管已经走过了四个时期，即金融自由化发展时期(20世纪30年代以前)、广泛的金融监管时期(20世纪30～70年代)、从管制到自由化的回归时期(20世纪70～90年代)、安全与效率并重时期(20世纪90年代)。目前出现的金融监管改革实际上是第五个时期演进的过程。发达国家的金融监管改革说明，即使人们认为的“成熟”的金融监管体系本身也在一直变动，甚至是剧烈变动。中国目前尚不可能一劳永逸地找到一个发达国家的范例来照抄，而应根据我国自身的历史背景、政治、文化因素，探索符合我国国情的监管制度是目前监管发展的方向。

　　第五、加强对金融产品链的监管。金融监管在一些金融衍生品上的缺位是导致金融危机产生的一个重要原因。我国在发展金融控股公司过程中，无论采用哪种监管方式，监管部门都应加强对金融产品的监管。针对那些缺乏实际交易基础、设计复杂、风险无限放大的金融衍生品，监管部门必须严格审查产品的设计机理、风险控制、投资对象，防止风险在系统内部失去控制。

　　建立有中国特色的金融控股公司监管体系

　　美国金融界曾对20世纪30年代的金融危机作了实证研究，得出的结论是在金融危机中倒闭的银行有80%是单一银行。而此次美国次贷危机也显示了金融控股公司在抵御金融危机中的独特优势，美国五大投行剩下的两家最后也向银行控股公司转型。

　　由于我国真正意义上的分业监管体制运行不过5年时间，同时考虑到整合机构涉及原有机构的人员安排和新机构的职责定位、监管文化融合、监管专业分工、内部决策程序设计等方面的现实困难，这种格局在短期内不宜改变。但是，金融控股公司的出现对我国的金融监管体制提出了现实挑战，因此必须提前谋划有关问题。我国监管体制改革要与我国金融控股公司发展和法制建设进展等情况合理匹配，积极稳妥地加以实施。

　　首先，我国目前监督机制还不健全，实施统一监管所必要的一些信用制度、评估制度尚未建立。现有金融监管机构人员素质和监管手段跟不上统一监管的需要，金融业的发展、金融市场的完善程度与发达国家相比还有较大差距，作为被监管对象的金融业尚未达到能够适应统一监管的水平，因而在我国目前情况下，实行统一监管模式的时机尚未成熟。

　　其次，金融控股公司由于其特殊的组织结构和特点，同时具有多种金融功能的实现手段，而且金融控股公司的银行子公司、信托投资子公司、保险子公司或证券子公司也可能同时具有实现某种金融功能的手段，金融业务创新使金融机构业务界限日趋模糊，在此情况下，传统的机构监管方式有可能出现监管空白。而采用功能监管方式，由于金融功能是相对稳定的，尽管金融功能实现方式互相组合、千变万化，但是只要金融监管方式随着其金融功能作出制度安排，就可以达到有效监管的目标。功能监管更能适应新形势下我国金融业发展对监管体制的要求，有利于我国金融产品的创新，更有效地防止金融风险的跨行业感染与积聚。

　　再次，强化对金融控股的功能监管，按照银行、保险、证券、信托四大功能分工，分别设置监管机构实施监管。由于金融控股公司的整体的风险不可小视，必须明确对其的牵头监管者，负责对其整个公司层面的业务规范、风险控制，以保证金融控股公司以安全和健康的方式运行，防止其经营状况威胁到关联存款机构的生存。同时，负责牵头完善监管当局的相互沟通的机制、方式和内容，建立协调机制，避免监管重复和监管真空。

　　因此在对我国金融控股公司的监管模式选择上，宜采取机构监管和功能监管相结合的综合监管模式，即对金融控股公司层面上由牵头监管机构进行监管，对金融控股公司的金融子公司则由各监管机构进行功能监管。牵头监管机构可确立为中国人民银行。同时将我国金融监管当局已经建立的监管联席会议制度化，进一步完善相互沟通的机制、方式和内容。协调各自对金融控股公司的监管举措，避免监管重复和监管真空。今后可以在条件成熟时将监管模式由牵头模式过渡到“一体化监管”模式。

　　(本文节选自中国金融40人论坛首批课题《中国金融控股公司立法研究》，课题由交通银行赞助，由中国金融四十人论坛成员连平领导完成。经编辑删减，全文请见www.cf40.org.cn)