国家审计署针对中国农业发展银行（下称“农发行”）全国性大审计已经进入收尾阶段。同时针对农发行，国务院组织的粮食清仓查库工作，目前，普查和省级政府部门复查工作均已结束，正在进行国家组织的抽查工作。

　　此次自2009年3月1日至6月底，针对农发行的全国性大审计使得一些挪用、诈骗专项贷款的案件也浮出了水面。

　　根据本报了解到的情况，此次涉及农发行贷款的几起案件，多数是与准政策性贷款相关。2004年之后出现的政策性贷款一方面给农发行带来了很好的利润，另一方面也埋下了风险的种子。

　　准政策性贷款

　　九丰酒业2.6亿农发行贷款、辽宁富虹集团挪用数亿农发行专项涉农贷款用于房地产开发项目、“玉米大王”大连松源集团十几亿的 “问题贷款”等，这些已基本定性的贷款挪用、诈骗案件都出现在农发行特有的准政策性贷款业务领域。

　　所谓农发行的准政策性贷款，是相对于那些有区域和品种限制的政策性贷款而言，是非主产区的非主要品种。这部分贷款在2004年之前是不存在的，因为当时实行的是保护价敞开收购政策。

　　“比如小麦，西北并不是主产区，甚至还是销区，销区并不一定不产小麦，但是这里的小麦购销则不在国家粮食宏观调控政策范围之内，就完全靠市场，因为它这个地方小麦少，市场好调节，这里的小麦收购就是准政策性业务。”农发行一位业务人员解释道。

　　“对这部分业务，农发行还不得不贷。”农发行行长郑晖6月12日对本报表示，“农发行是为粮棉油农副产品收购提供资金的，对这些区域其他一些杂粮品种和主要产品的非主产区的收购的支持对我们来讲还是一种主动承担的政策性义务，但是农发行做这个事情风险完全是自己的，国家不会像政策性业务那样买单。”

　　2005年春天，销售季节到来时小麦价格下跌。此时农发行手里有非小麦主产区的30亿小麦收购贷款，这意味着小麦收购企业的风险都成了农发行的贷款风险。“企业收购了以后要是出售的话势必低价出售，要是不出售就是在仓库里使得农发行形成了占款。这部分就是准政策性的。”郑晖表示。

　　然而，一些企业在吃了农产品价格波动和政策不稳定的亏之后，渐渐地偏离了农业的主营方向。农产品价格波动造成的农发行的损失或许仅仅是冰山一角，在准政策性贷款业务这个大池子当中，更多的是被不少企业用收购农产品的名义骗贷或者挤占、挪用农发行贷款的情形。

　　一些已经造成风险贷款的农业企业希望通过拓展其他业务来获得盈利，而农发行一方面亟须拓展其业务范围获得更高的利润。于是，就在这块准政策性贷款业务的领地上，企业和农发行都找到了各自的需要。一些“大胆”的银行从业人员的存在，使得“合谋”成为可能。

　　农发行一位内部人士指出：“准政策性本身就是一个怪胎，是在过渡时期产生的。这个业务国家没有说必须去做，你就可以有选择地做，所以是没有财政兜底的。”

　　但是，就现实而言，农发行又是“准政策性贷款非贷不可”，据农发行内部人士透露，这一块的份额占据了农发行贷款余额的40%多。

　　一位行长一个时代

　　朱元梁、谢旭人、何林祥、郑晖，这四个农发行自诞生以来的领头人分别代表了这个机构发展的四段不同时期，前三个时期都是以整改始以整改终。

　　1994年，农发行成立。目前担任国家开发银行和进出口银行监事会主席的朱元梁时任行长。1994年到1998年的农发行是朱元梁的时代，也是全面支农的时代，它既做农副产品收购资金资金的供应管理，又做农业的全面的开发，包括扶贫、农业产业发展等。

　　“当时农业发展银行全是政策性，所有贷款都有国家兜底。”一位老农发人对那个吃皇粮的年代颇有留恋。

　　1998年，由于国有粮食企业亏损严重，农发行大量资金被其亏损占用。国务院要求农发行从1998年开始就不要再做农业方面的开发、扶贫等全面业务了，而是专搞农产品收购，并且派来了当时的财政部副部长谢旭人担任农发行行长。

　　农发行内部人士回忆道，“从那以后农发行的业务就由过去全面支农、涉农领域，实际上就只剩粮食流通这一块，支持企业收粮棉油。”

　　另一方面，农发行的内控制度和风险管理开始渐渐暴露出其长期以来存在的漏洞。谢旭人的下一任何林祥的行长之路就终结于一次审计风暴。2003年，国家审计署的审计报告显示，1995年以来，农发行总行通过虚列支出逃去资变相融资收取高息等方式，私设“小金库”，累计金额达5736万元。

　　更触目惊心的是，1996年到1999年，农发行总行有8.1亿元曾被挪用投入股市进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。在“农发行黑洞”一年之后，曾任农发行第一副行长的胡楚寿和时任农发行副行长的于大路因涉嫌重大经济犯罪被“双规”。

　　2004年8月24日，郑晖出任农发行党委书记、行长。同时，国务院召开第57次常务会议，要求农发行必须首先搞好内部体制改革和管理工作，要求农发行把政策性业务、准政策性业务和商业性业务分开管理，也就形成了现在农发行所有的客户一部、二部和三部。

　　这次会议同时也给了农发行一个信号，“可以在做好内部管理的前提下，在政策性业务的基础上，陆续地拓展其他业务”。

　　农发行的郑晖时代，虽然从技术上讲业务范围仅仅是回到了1998年之前的情形，但是区别是，财政不再全部兜底了。另外，2004年之后农发行的筹资在人民银行再贷款的基础上，开始了发行金融债的筹资模式。

　　一位参与国务院清仓查库工作的人士表示，农发行的政策性业务这一块基本上没有发现大问题，“库存和贷款是对应的”。农发行此次暴露出来的很多问题集中在准政策性贷款领域。

　　何去何从

　　2004年国务院第57次常务会议之后，经过一段时间的沉淀，农发行便以其“内部体制改革和管理有所进步”为由，向银监会逐项申请拓展其业务范围，糖、丝、麻、烟产业化龙头企业贷款业务、农村流通体系结合贷款业务、农业综合贷款业务、非粮棉油产业化龙头企业贷款业务都是在2004年之后拓展的新业务。

　　目前在扩大内需背景下，由四万亿启动的如火如荼的小城镇建设也进入了农发行扩大业务范围的视野。据了解，农发行已经向银监会递交了拓展其业务范围的两项申请，一项是县域小城镇建设项目贷款，一项是县域内各个单位的存款业务，正等待批复。

　　农发行业务部门人士坦言，高端的客户农发行无法争取，只能差中选优。“我们的服务手段、机构、网银、个人结算、现金管理等等都没有竞争力。功能不完善，服务就无法和其他银行相比，在商业化业务这一块竞争力必然不如其他银行。”

　　他坦言，纯商业性业务目前仅占农发行贷款余额的10%左右，目前准政策性业务占四成。一位银行业内人士建议：“准政策性贷款这一块，建议朝向两级发展，应该支持的那一部分走向政策性业务发展，但是最后买单的不一定是中央财政，可以考虑安排地方财政对这部分准政策性业务买单。比较接近商业化业务的那一部分农发行应掌握主动权，根据商业原则和风险定价机制决定贷还是不贷，而不是非贷不可。”

　　“还有一些外部的，国家体制、机制，政策方面需要理顺的东西，也有自己内部的一些体制、机制需要改革。今后农发行将主要是通过内部管理体制改革和外部拓宽业务范围这两个方面来改。”农发行行长郑晖阐述农发行的改革方向。

　　但是，改革并不那么容易。银监会一位人士坦言，农发行不是归银监会一家监管，国务院有政策财政部会有管理，发改委还有控制，“所以它的改革，可不是银监会说了算的。”

　　农发行总行的一位员工一针见血地指出：“改革最终的落脚点还应该是业务发展。农发行的员工也会是受益的。但是，关键还是看政策。”