上海土地新政：宅基地置换试水

　　农村土地流转大门一旦打开缝隙，土地资源开发越来越匮乏的城市将会有一片巨大的“蓝海”。

　　6月29日，上海市规土局召开首次新闻发布会，在宣布从7月1日起实施新版《上海市房地产登记条例》的同时，抛出了农村土地流转的“重磅炸弹”。

　　“农村土地流转的变革，已到了山雨欲来的时候，上海可能会开一些口子。”上海市农委原副巡视员、上海市农村经济学会副理事长顾吾浩对时代周报记者说。

　　宅基地置换试验

　　“上海政府的土地管理工作将发生重大转变，从此前的城市土地管理模式向城乡结合的土地管理模式转变。”上海农委周先生明确向时代周报记者表示。

　　2010年上海市区面积预计将达到800平方公里，而上海全市土地面积达到6340.5平方公里。在市区土地出让几无潜力的今天，农村土地流转大门一旦打开缝隙，将是一片巨大的“蓝海”，或将意味着上海土地市场形成以来的最大变局。上海农学院齐良宇教授则说：“说白了，这其实是资本对土地的狩猎，城市的地圈完了，要圈到农村去了。”

　　上海的农村土地流转，其实早已开始尝试。2006年起，上海郊县即有14个试点基地开始进行宅基地置换。宅基地置换节约土地的效应颇为明显，上海市经济管理干部学院教授朱林兴披露，据试点经验，通过宅基地置换可节约三成至五成土地。如全市农村宅基地置换工作全部完成，则可节约200—300平方公里土地。

　　然而，上海农村土地流转的进程，却不像当初设想的那样顺利。“由于政策、观念等多方面的原因，上海农村的宅基地置换大多留下了个尴尬的尾巴，节约出来的土地无法利用，造成巨大的资源浪费，这让宅基地置换有些后继乏力。”顾吾浩说。

　　依据有关法律规定，农村集体土地所有权的性质除国家征收以外不得改变。目前进行的宅基地置换的性质是土地使用权的流转，并没有改变土地的所有权性质。

　　顾吾浩告诉记者，实际上，目前我国政策对非农建设用地使用权的流转并没有放开。“十七届三中全会规定，对农村建设用地的利用，在城镇规划区以内的区域需国家征地，在城镇规划区以外，如是工业性用地，也需国家征地，如是经营性用地，则首先必须符合规划，此外，还得占用当年新增城镇建设用地的指标才能进入市场。有这两条限制，就造成许多置换出来的宅基地无法开发利用，矛盾大得不得了。”

　　矛盾最直接的体现，首先便在于宅基地置换的资金筹措的极大压力。这样的资金压力大多背负在区与镇两级政府身上。

　　奉贤庄行镇即是如此，政府拿出了10亿多元的资金，用于宅基地置换。然而，宅基地置换出的将近一半土地，却只有极小的一部分能够通过新增城镇建设用地的指标进入市场，绝大部分无法开发利用，只能闲置抛荒。而政府这10亿元的资金也回收无门。

　　奉贤杨王村则是一个富村，硬是利用自身的工业积累，每年2000多万元的资金输入，将全村300多户农民置换到统一规划的独栋楼房中去。其后，杨王村又将另一个村并入，总共建造了560多幢小楼，然而，后续的资金却颇感吃力。由于同样的原因，也未能获得置换出的土地的“反哺”。

　　嘉定外冈镇是试点镇中唯一的将置换的土地出手，开发地产，从而回流资金的成功案例。外冈镇地处F1赛场附近，镇政府成功引进了开发商，由嘉定汽车城公司托盘，置换出1000多亩土地。

　　前期置换出的部分土地，经政府特批，其中一半可用于商品房开发，由此获得了资金回流，开发商达到了资金平衡。然而，即便是外冈，也留下了一个并不光明的“尾巴”，其后期置换出的165亩土地，又再度陷入了无法利用的尴尬境地。

　　事实上，上海试点的14个镇，由于规划等各方面原因，最终只有11个镇参与试点，目前有80%左右的试点项目已经完成。上海农委周先生说，根据汇总，这批原宅基地占地面积约13000亩，置换后占地面积减少为不到6000亩，节省约54％。

　　违反土地法

　　“政府管得太多了，土地部门对土地审批卡得太紧。非农建设用地，哪怕是已经闲置的，只要不符合规划，不在当年城镇新增建设用地指标内，就不批。每年新增建设用地一个镇往往才三五十亩，实在是杯水车薪。”顾吾浩说。

　　而在顾吾浩看来，现在土地部门的操作方法，有很多地方已经违反了土地法。我国土地法规定，农民建房、乡镇企业用地、道路建设、公共设施等四种用途的土地，可以向土地部门申请作为使用性质的土地。使用性质的土地，权属并未改变，仍是集体所有，但其使用权应该可以开发经营。“上海在保住328万亩基本农田的前提下，应该好好梳理一下，哪些土地该用起来，哪些不该用。”

　　目前，据记者了解，上海市规土局已在就非农建设用地如何市场化运作进行调研，而相关研究探索的目标直指形成统一的政策法规，进而全市推广。

　　上海农村现在可开发而未开发的建设用地已颇为可观，在置换出的宅基地之外，一些已倒闭的乡镇企业占地，废弃的道路、河道，也都由于种种原因，闲置至今。

　　“解决办法其实很简单，让它合法化，给它进入市场的许可就行。土地权属应该明晰，但开发权、经营权完全可以用市场化方式运作。将闲置的建设用地早点规划，进行规划整合，形成生产力。”顾吾浩说。

　　“现在上海的意识是有了，要积极争取政策松绑，不能死等。”顾吾浩说。而国土资源部也对农村建设用地流转的试验开了口子：十七届三中全会以后，国土资源部表态，在农村建设用地上，各地可以进行流转的试验，但要经过国土资源部的批准。

　　一旦松绑，农村基层爆发出的创造性活力每每令人惊叹。上海虹桥镇虹吴村是著名的“城中村”，村里农民早早地以地入股，发展第三产业。如今，每个农民的股本金已达100万元人民币。

　　“据我了解，在农村土地流转方面，上海很可能较其他省市的尝试要有更新的突破。”上海财大教授、上海市房产经济学会副会长印堃华透露。他建议，可以考虑集中相关农村建设土地资源，进行出租房屋的开发，用于以农民工为主的群体的租赁。这种模式中，农民可以以土地入股，采取股份合作的公司形式展开。

　　另外，印堃华还提出，在条件相对较好的农村地区，将非农建设用地集中后，可用于自住经营、出租的商业物业的开发，在坚持土地集体所有制的前提下，进行集中使用、自由经营。

　　顾吾浩的想法则更为奔放：“只要守住基本农田的红线，其他可以全部放开。不是无序放开，可通过规划整合，进行组团式开发，这完全是做得到的。可用于现代农业设施的建设，农产品加工、流通等用地，还可开发农家乐、度假村，那样，农村的经营活动也会规模化、多样化。当然也可以开发商品房，建设用地的增加，对平抑房价也很有效。”

　　农民声音缺位

　　上海农学院的齐良宇教授接受时代周报记者采访时表示，在产权不明晰，农民与集体的谈判资本和能力还很弱的时候，贸然地开放土地流转，无疑会滋生大量腐败因子。对此，绝不能视若无睹，装聋作哑。有关部门与学者应该研究和制定出有效的对策。

　　齐良宇坦言，土地流转改革的主体应该是农民和集体，他们的利益必须受到绝对的保护。但在现在的置换操作程序中，往往是以政府和开发商为主导，而农民的声音完全缺位，这是一种本末倒置的做法。如此不公正的谈判程序，农民的利益很难受到保护。“有人认为，将农民从原有的住处迁出，迁入商品房，给予适当的补助，就万事大吉了。这种说法是对农民利益的最大漠视。农民在迁移过程中，损失的不仅仅是单纯的经济成本，还有生活习惯的成本。这个成本也是巨大的。我为了做课题，到奉贤、松江等地去调研过，农民的抱怨不小，有时还非常激烈。”齐良宇说。

　　“这是一个利益重新分配的过程，监督非常重要。”齐良宇说，但在目前的情况下，该如何监督，由谁来监督，这是一个相当大的难题。

　　土地被征后，农民怎么办？