16省区市税收征管及18省区市财政预算审计结果

　　2009年第9号：“16省区市国税部门税收征管情况审计调查结果”及“18省区市财政预算管理情况审计调查结果”

　　16省区市国税部门税收征管情况审计调查结果

　　(二〇〇九年七月十七日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，2008年，审计署对广东、湖北、内蒙古等16个省(自治区、直辖市)国税部门2007至2008年的税收征管情况进行了审计调查。

　　一、基本评价

　　审计调查结果表明，国税部门近几年通过推进依法治税，不断夯实税收法制建设基础，税收征管工作逐步走向规范化和法治化，重大违法违规问题与以往相比已明显减少；通过推进税制改革和税收政策调整，逐步清理优惠政策，完善配套管理制度，税收政策和管理制度不断优化；通过大力实施科学化、精细化、信息化管理，税收征管工作从粗放式、共性化管理逐步向集约化、专业化管理转变，税收管理的质量和效率进一步提高；通过推行“一窗式”、“一站式”服务等方式优化纳税服务，积极为纳税人提供便利，节约成本，税收征纳关系不断改善。

　　受国际金融危机影响，国内经济2008年下半年出现下滑，国税部门努力贯彻中央“扩内需、保增长、调结构、惠民生”的宏观调控政策，加快推进结构性减税，认真执行出口退税调整政策，进一步精简办税程序并主动提供纳税服务，帮助企业度过难关。与此同时，各级国税局依法加强税收征管，努力克服经济增速下滑、自然灾害严重和政策性减收因素的影响。2008年，16个省(自治区、直辖市)国税部门共组织税收收入19 348.76亿元，比2007年增加1731.24亿元，增幅为10%，继续保持了税收收入平稳较快增长，为经济社会发展提供了重要的财力保障。

　　但调查发现，在税收征管工作中还存在一些执法不严的问题，不利于维护税法的严肃性和建立公平的税收环境；有些税收制度还不够科学合理，需要引起重视并加以完善。

　　二、审计调查发现的主要问题

　　(一)审计抽查了11个省(自治区、直辖市)的214户申请缓缴税款、延期申报缴税以及缴税情况异常的企业，发现国税部门违规将71户企业的130.92亿元税款延期征收，占企业当期应缴税款的54%，其中：7个省级国税局批准49户不符合条件的企业缓缴税款27.93亿元；9个市、县级国税局批准13户企业以各种虚假理由延期申报缴税47.75亿元；个别省级国税局甚至在企业正常申报并有能力缴税的情况下，将企业已申报的应缴税款44.39亿元延期至下年征收。

　　此外，还有13个省的62个县级国税局为完成税收任务，违规向169户企业提前征税和多征税款共23.4亿元。

　　(二)审计抽查了11个省(自治区、直辖市)的116户享受高新技术税收优惠的企业，其中85户不符合条件的企业，享受税收优惠36.31亿元。

　　(三)2007年，12个省(自治区、直辖市)的国税部门共对58.75万户企业实行所得税核定征收，占全部企业所得税征管户数的39%。审计抽查12个省(自治区、直辖市)的176户实行核定征收的企业，有104户(占59%)具备查账征收条件，按规定不应实行核定征收。这些企业2007年按核定征收方式仅缴纳所得税1.14亿元，若实行查账征收，按账面利润测算则应缴纳税款4.74亿元。还有一些国税局未按规定分类逐户核定企业的应税所得率，而是普遍执行较低的应税所得率。

　　(四)消费税税制设计不尽合理，税收流失比较严重。现行税制规定，烟、酒、化妆品等产品的消费税均在生产环节主要从价计征。调查发现，酒和化妆品类生产企业通过关联交易等手段明显压低产品出厂价从而少缴消费税的情况比较突出，主管税务机关也普遍未对企业做纳税调整；卷烟生产企业消费税计税价格虽然由国家税务总局核定，但有些产品的计税价格远低于销售企业的批发价格，消费税流失现象仍然存在。抽查的52户应税企业中有44户存在此类问题，据测算，2007年至2008年这些企业共少缴消费税116.15亿元，是其同期实缴消费税的27%。

　　(五)一些税收优惠政策与产业政策要求不够协调。一些现行税收优惠政策主要以企业性质、企业所在地域为条件，没有充分体现国家控制高污染、高耗能(以下简称“两高”)行业过快发展的要求。审计抽查287户“两高”企业，发现有156户属应关停、淘汰、限制或环保不达标企业，占54%，2007年共享受税收优惠19.01亿元，占其同期入库税收的51%。

　　三、审计调查发现问题的整改情况

　　审计调查结束后，审计署向国税部门及时通报了审计调查结果，国家税务总局及各省级国税局对审计调查发现的问题比较重视，专门召开会议研究部署整改工作。截至目前，有关国税局违规延期征收的税款基本上已征缴入库，部分省级国税局已根据国家税务总局要求，责成下属单位对征收过头税的相关责任人进行责任追究；部分国税局对不具备高新技术企业资格和实际经营情况不符合高新技术企业认定条件的，已停止执行优惠政策并追缴税款；有关征收局对财务核算健全的企业基本上已由核定征收改为查账征收，一些省国税局已着手细化核定征收管理办法，拟分类逐户核定企业应税所得率并对外公示。国税部门对一些企业利用关联交易等方式避缴消费税，以及税收政策与产业政策不尽协调的问题十分重视，表示将进一步加强管理，并将会同有关部门认真研究完善相关税收政策。目前，财政部、国家税务总局已经对烟产品消费税政策及相关管理规定进行了调整和完善。

　　四、审计调查建议

　　针对以上问题，审计署建议：

　　(一)税务部门应严格遵循税法规定，进一步规范和加强减免缓税审批，堵塞管理漏洞，防止税款流失；完善企业所得税核定征收管理办法，严格按规定确定适用范围和征收率，提高透明度，防止随意性。

　　(二)税务部门要加强对消费税计税依据的审查，进一步完善消费税税收制度，研究将消费税计征环节从生产环节调整至批发、零售环节的可行性，从源头上防止企业利用关联交易等手段侵蚀消费税，以充分发挥消费税的调节功能。

　　(三)税务部门要按照产业政策和环保政策要求，尽快调整和完善各类税收优惠政策，切实清理对高耗能、高污染和落后产能企业的税收优惠，为税收优惠设置“绿色”门槛，促进产业升级和节能减排，支持循环经济发展。

　　18省区市财政预算管理情况审计调查结果

　　(二〇〇九年七月十七日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署2008年对18个省(自治区、直辖市)财政预算管理情况进行了审计调查，重点抽查了45个市(州)及其所属106个县(区、旗)。现将审计调查结果公告如下：

　　一、基本情况和总体评价

　　审计调查结果表明，在各级党委、政府的有力领导下，财政部门坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕建立和完善公共财政体制，积极推进财政各项改革，逐步规范财政预算管理，实现了财政收入较快增长。2007年，18省(自治区、直辖市)地方一般预算收入为1.49万亿元，比上年增长26.28%。2008年，在受国际金融危机影响的情况下，仍然增长32%。财力逐年增长保证了国家宏观调控措施的贯彻落实，为经济社会的稳定发展提供了有力保障。

　　(一)继续深化部门预算改革，着力提高预算管理水平。

　　山东、河南等7省进一步加强部门预算制度建设，建立健全基本支出定员定额管理体系，稳步推进项目支出预算滚动管理，逐步完善预算分配制度。各地还积极推进国库集中支付制度改革，不断扩大国库集中支付制度改革覆盖面，山西、内蒙古等4省(自治区)已将所属市县全部纳入国库集中支付范围。

　　(二)积极创新征管机制，逐步完善非税收入管理。

　　辽宁、湖南等3省在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究和制定地方非税收入管理制度，先后出台了多项地方性规章，为规范非税收入征管秩序夯实了制度基础；黑龙江、吉林等9省进一步深化非税收入收缴管理改革，实行“单位开票、银行代收、财政统管”，着力建立收缴管理新机制，为强化非税收入收缴管理提供了机制保障。

　　(三)全面加强支出管理，切实规范财政支出行为。

　　广东、云南等6省积极探索建立专项资金运行机制，通过建立完善支出绩效评价制度，逐步加大对重点支出的绩效评价力度，着力提高专项资金使用管理水平。广西、上海等5省(自治区、直辖市)积极完善政府采购监管机制，以规范采购行为、提高采购效率为重点，进一步强化政府采购监管，充分发挥财政资金使用效益。

　　从审计调查情况看，通过改革，地方财政管理水平有了很大提高，取得了一定成效，但在预算管理和资金管理等方面仍存在一些需要进一步改进和完善的问题。

　　二、地方财政预算管理中存在的主要问题

　　(一)部分地方财政预算管理不严格。

　　1。一些地方对上级专项补助的预算编报不够完整。抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，相当于上年中央专项补助3446.34亿元的61.74%。其中6个省的中央专项补助全部未编入本级预算。市县财政编报上级专项补助不完整的情况更为突出。抽查的29个市县中有24个上级专项补助全部未编入本级预算。

　　2。土地出让收入等非税收入未全部纳入预算管理。近年来，国家先后出台政策要求将土地出让收入等非税收入全额纳入预算管理。但从调查情况看，一些地区执行国家政策还不到位。抽查的10个省本级、23个市本级和41个县，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的22.63%，其中16个市县超过50%。从结构看，上述应纳未纳入预算管理的非税收入主要是土地出让收入626.42亿元和已收缴的国有资本经营收益44.56亿元，合计占上述848.26亿元的79.1%。

　　3。部分城市的开发区预算收支未纳入所属城市本级预算管理。作为所属城市本级的派出单位，开发区的预算收支应纳入本级预算管理。但审计调查发现，抽查11个省的43个开发区中，有31个尚未纳入2007年本级预算管理。这些开发区当年预算收支规模分别为234亿元和246亿元，占抽查开发区预算收支的79.59%和78.09%。有的开发区预算收入在本级财政预算收入中已经占有相当大的比重。

　　产生上述问题的主要原因：一是地方人大审查批准预算的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，中央部分专项转移支付未分解到地区和项目。因此，虽然财政部已要求地方按上年实际数或预计数来编制中央补助预算，但地方财政仍难以准确预计中央专项补助的具体数额并将其编入预算。二是对开发区财政收支应否纳入所在地区本级预算管理，目前规定尚不明确。三是一些地方财政管理水平不高。

　　(二)部分地方财政决算收支不准确。

　　1。审计调查发现，一些地方对专项转移支付资金采取了如下拨付方法：将专项资金在省本级列支后拨入专户，再通过专户向省本级或下级财政拨付。这种管理方式虽然有利于专款专用，但这些通过专户拨付给下级财政最终使用的专项资金和滞留在省级专户的资金实际虚增了省本级支出。抽查的13个省本级，2007年因上述原因虚增支出782.24亿元，占这些地区当年一般预算支出5191.6亿元的15%。

　　2。一些地方财政收支不够准确。从抽查情况看，2007年有3个省本级、14个市本级和21个县少列财政收入70.8亿元；有1个省本级、4个市本级和8个县少列财政支出100.49亿元。此外，还有5个省本级、16个市本级和20个县虚增财政支出149.04亿元；有9个市县虚增财政收入19.73亿元。

　　3。一些地方财力结余不实。审计调查发现，部分地区将一些无具体对应项目的资金结转下年支出，造成当年结余不实。抽查的11个省本级、11个市本级和8个县结转下年的1510.38亿元支出中，有282.3亿元(占18.69%)无具体对应项目：分级次看，主要是省本级结转261.81亿元，占92.74%；分区域看，主要是东部地区5个省本级、6个市本级和7个县结转201.36亿元，占71.32%。按规定，这些无对应项目结转的财力应体现为当年结余并纳入下年预算安排使用。上述做法既影响了下年预算可统筹安排的财力，也不利于全面反映当年财政支出情况。

　　上述问题产生的原因：一是一些地区财政管理还不能适应近年来财政收入增长较快的形势，对大量增加的财政收入，还不能科学合理地安排好支出，往往通过账务处理调增支出，将结余的财力留存下来，致使财政信息失真。二是财政部门未完全做到专户管理与预算管理的协调一致，对于专户资金预算管理，规定不够细致和明确，对于下级财政专户管理中出现的新情况、新问题研究掌握不够，管理机制尚不健全。

　　(三)部分地方财政资金管理不严格。

　　1。账户设置过多，资金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15个省本级中有9个在商业银行开设的账户数量均超过50个。在这些账户中，有些账户的核算内容交叉重复，财政资金管理较为分散。调查发现，有7个省本级存在同类资金分散在多个账户管理的问题。上述问题容易导致财政资金大量滞留，资金使用效益不高。据不完全统计，截至2007年底，抽查的15个省本级财政在商业银行的账户资金余额达3319.28亿元。

　　2。财政资金安全保障有待加强。目前，部分地方财政对外借款规模较大，截至2007年底，抽查的9个省本级暂付款余额达653.77亿元。有的地区暂付款长期未清理收回。同时国家早已明令禁止的财政资金办信用的问题仍然存在。调查发现，抽查的4个省本级未按规定清理财政周转金或变相设置新的财政周转金，截至2007年底累计发放财政周转金贷款118.75亿元；还有5个省的一些部门违规将79.51亿元财政资金有偿出借给下级财政或企业。

　　3。部分地方在收入征管和支出管理上还存在一些违规问题。抽查的11个省本级、22个市本级和22个县2005至2007年累计应征未征、违规减免和先征后返财政收入共253.45亿元。2007年，11个省本级、23个市本级和29个县坐支、挪用非税收入达239.1亿元。

　　产生上述问题的主要原因是，部分地方财政部门对资金管理重视不够，特别是在近年来财政收入形势较好、资金较为充裕的情况下，一些地方财政部门往往忽视了资金管理的效率性和安全性，加之在收支管理上遵守国家规定还不够严格，导致一些违规行为时有发生。

　　三、审计调查发现问题的整改情况

　　18省(自治区、直辖市)地方政府高度重视审计调查提出的问题，根据本地区实际情况，积极组织有关部门研究制定整改措施并加以落实。一是进一步完善转移支付和非税收入预算管理。2009年，各省级财政均在按照财政部告知的转移支付预计数编制省级预算的基础上，将省对下补助预计数提前告知下级财政，切实提高了市县预算编制的完整性。同时，各地陆续着手将土地出让收入等应纳未纳入预算管理的非税收入全额上缴国库，纳入预算管理。有的地区整改进度较快，于2008年底前已将调查发现的应纳未纳入预算管理的非税收入全部缴入国库。二是注重保证财政决算的真实性。各有关地区在整改中，均突出强调了财政决算要如实反映财政收入、支出和结余规模，有的地区已对虚列支出等问题通过调账进行了纠正，有的地区还将长年结转及已完事项的结转财力列入了净结余统筹安排。三是着力加强财政资金管理，加大账户归并清理力度，严格规范有偿出借财政资金行为。2008年，4个省(自治区)本级共撤销了22个账户，有的地区已将专户滞留专项资金拨付到下级财政或项目。

　　四、审计调查建议

　　(一)进一步加强预算管理，努力提高预算完整性。目前，中央财政虽已将下年转移支付预计数提前告知地方，但与当年预算执行情况相比，预计数与实际数仍有较大差距。地方据此准确编报预算仍有一定难度。财政部应采取措施，进一步提高地方转移支付预计数的科学性，以利于地方完整准确编制预算，同时尽快出台政策，进一步明确开发区预算管理相关制度。

　　(二)进一步规范专户管理，切实保障决算真实性。当前对部分财政资金实行专户管理的方式，既影响决算支出的真实性，也不利于地方政府和人大对预算进行管理和监督。财政部应加大专户清理归并力度，进一步完善国库单一账户体系，在保证专款专用的同时，避免出现虚增财政支出的问题。

　　(三)严格依法行政，切实加强监督。地方各级政府及其财政部门要切实提高财政管理水平，自觉依法行政，特别是地方财政部门要严格执行国家财政规章制度；地方各级人大要依法履行监督职责，切实加强对地方财政预算和决算的审查监督。