地方政府对土地财产和房地产经济活动的收益和征税，是对与土地和房地产有关的国民收入，与农民、城镇居民、房地产开发商、集体和有关使用土地企业之间的一种再分配。由于其中地方政府是用权力来进行分配，企业是用资本和与地方政府的社会关系来进行分配，而农民和居民则只能通过特别有限的权力来进行分配利益和购买房屋，在整个利益的分配过程中，农民和城镇居民的利益被损害，而地方政府包括开发商的利益被最大化。

　　■中国土地与房产问题系列谈之五■周天勇

　　前面我们分析了中国农村和城郊集体土地被征用为城镇国有土地的体制，这种不是让土地作为生产要素，在政府适当的管理下，自由地流动和配置，而是采用强制征用、不按照土地价值交易、政府垄断卖地等形式将集体土地变为国有土地，再出让给土地开发和使用者的过程，其实就是政府与农民之间不平等和不合理分配土地财富的过程，形成了不可持续的土地财政，导致农民因征地而致贫。

　　一、地方政府的土地和房地产财政

　　中国地方政府的财政收入结构，除了与中央政府的各种税收的分成，还包括地方税收、土地收入、收费和罚款，等等，目前劳动者的社会保障费也在地方政府收入之中。中国的地方政府到底收入了多少钱，其实财政部长也不十分清楚。而与房地产有关的土地出让金、税收以及各部门对房地产行业的收费及其罚款，比例很大。东部许多地方的政府，有关土地和房地产的收入，占到其实际收入的１／３，有的地方甚至高达一半。

　　丰厚的利益促成了地方政府的房地产热。可以看出，２００１年以来，在不包括社会保障、政府收取的二手房交易税、有关各个政府部门的收费、契税等的地方政府总收入中，仅就建设营业税、固定资产投资调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金等七项相加，地方政府从土地和房地产中获得的收入，低则占不包括社会保障费的其余全部收入的１３．８４％，高则在２００７年达４０．２３％（见表），而且，对房地产税费来源的依赖程度，从趋势上来看，越来越高。地方政府实际收入中对土地出让金、相关税收以及与房产有关的各种收费，依赖程度越高，其扩大城市面积、出让土地、引进房地产开发商的积极性越大。实际上，开发区热、扩大城市面积热、房地产热等，都与地方政府的财政利益有着密切的关系。

　　特别需要指出的是，目前的土地财政是不可持续的。在与土地和房屋有关的收入中，土地出让金收入占到６０％左右。首先，这是一种典型的一年吃掉今后几十年子孙饭的财政模式。土地出让式财政收入，是将土地几十年的使用权，一次性出让，其土地地租或者使用费不是每年缴纳，而是几十年的租金或者使用费在用地商得到土地使用权前全额缴纳。而且，地方政府得到土地出让收入后，并不是将其储备起来，分年度支出在有关项目上，而是在一个财政年度中，集中支出在有关项目上。

　　其次，因为城市规划的区域是有限的，因此，以土地出让金为主的财政模式是不可持续的。一个城市的规划面积，根据未来的社会经济发展趋势可能形成的人口规模，由有关部门编制后，经当地人大通过和上级有关部门批准，是法定的。在一任或者两三任地方领导将规划土地出让完后，不可能无限扩张城市面积，不可能无限制地修正编制以扩大可出让土地的面积。因此，在大兴城市建设时，可能得到丰厚的土地出让金，一旦城市规模的建设完成，政府收入中土地出让金部分就会枯竭和中断。

　　二、城乡居民在房地产领域中的收益损失和分配

　　前面我们已经对中国的土地制度进行了阐述，并且也对与这种土地制度有关的政府房地产财政进行了讨论，实际上地方政府对土地财产和房地产经济活动的收益和征税，是对与土地和房地产有关的国民收入，与农民、城镇居民、房地产开发商、集体和有关使用土地企业之间的一种再分配。由于其中地方政府是用权力来进行分配，企业是用资本和与地方政府的社会关系来进行分配，而农民和居民则只能通过特别有限的权力来进行分配利益和购买房屋，在整个利益的分配过程中，农民和城镇居民的利益被损害，而地方政府包括开发商的利益被最大化。

　　１．不平等征地制度对农民利益的损害。

　　１９７８年以来，城镇建设用地和工矿用地，推算增加了９５００万亩左右，其中不包括２０世纪９０年代初和２１世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”而后来被整改“退还”的农村集体土地。按照２００７年土地出让平均价格４１．８２万元计算，仅土地价值量高达３９．７万亿元。其中就是保守计算只有７０％是从农村集体土地征用来的，其他３０％是通过其他途径获得的建设用地，则１９７８年以来，农民给中国城镇化和工业化积累的资金也高达２８万亿元左右，即使５％作为征地补偿、安置等费用返给农民，城镇和工业从土地上得到的积累也高达２６万亿元之巨！这比１９７８年以前，国家对农产品的计划种植、行政定价、强制征购，通过工农产品的价格剪刀差和征地积累的大约１．２５万亿元积累规模要大得多。从农民集体土地上获得的如此巨额的的资金，变成了公路、高速公路、水库、铁路、港口、机场，马路，变成了城镇中的住宅、办公楼、广场、工厂、商店、宾馆、学校、医院，甚至变成了政府的行政公务开支，等等，而没有变成能使农民致富的农村集镇及小城镇中的小店铺、小加工厂、小餐饮店、运输工具等创业方式。巨额的农村和城郊土地资产不但没有普遍使农民致富，还因低价征地使许多农民成为“三无”农民，成为一个致贫的因素。

　　２．房地产财政对城镇居民利益的侵蚀。

　　地方政府土地财政的主要部分是从商品住宅的出售中实现的，前面提到，从全国工商联组织的调查看，政府的各种税费占住宅价值的４９．４２％。因此，实际上，每年的地方政府收入中，相当多的部分，是以住宅税费形式，将居民收入的一部分再分配给了政府。当然，合理的税费是应该的，但是地方政府从住宅中的收入太多而且不合理。从城镇居民手中再分配的比例太高，城镇居民每年收入总额中的１２％到１８％，要交给地方政府。

　　另外，由于地方政府对住宅的税费加在购买环节，特别是其中所含的土地出让金是将几十年的使用费一次性收取，对住宅的持有环节基本上不征税费，房价随着时间推移而持续上升，而先购买住宅的价格便宜，后购买住房的则价格上升。结果早年创业和就业的收入较高并有一定积蓄的城镇居民，住房负担较轻；而刚参加工作、收入较低、没有积蓄的年轻人，则为住宅支出的成本非常高，负担非常沉重。也就是说，征税费的取向是收入越低和越穷的家庭，越多征税费，而收入越多的、越富的家庭，越少征税费。这显然有失征税的公平性原则，是极不合理的。

　　实际上，虽然特别高的房价只是地方政府一年收入对住宅经济再分配比例过高造成的，但是，对地方政府一年所获得的收入，需要购买住宅的居民几十年来支付。也就是说，城镇居民用银行贷款支付了政府在住宅上所收取的高额的税费，但是，需要用几十年的收入来还清因支付这些税费而欠的债务。

　　三、农民基本没有土地资产的融资和收益权

　　土地除了是进行农业生产的生产资料外，在土地农业规模经营、土地非农业化利用等情况下，可以作为资产投入，而所有者可以通过自己的所有权，以出租收租、入股分红和出售变现的方式获得收入，由于土地的稀缺性和级差性，其价值随着时间的推进和区域开发程度的提高而升值，出租者和出售者可以获得其增值收益。在农民需要周转资金时，可以通过土地资产的抵押，从金融和其他融资机构以及市场获得流动或固定资金。这就是土地在市场经济体制下作为资产的实物到货币的转换功能和要素收益及其增值收益功能。这是每一个市场经济体制的国家，土地应当也必须具备的功能。

　　从中国农民目前收入的渠道看，一是农业生产经营收入比例处于持续下降势态；二是非农业务工收入是目前农民收入的主要来源，占其增收的６０％—８０％。但是，２００８年的金融危机，由于外贸出口的下降，使农民的这种在对外劳动比较优势的外向经济中的务工收入也受到较大的影响。农民从土地和房产出租、入股和出售等方面获得收入微乎其微。

　　农村的集体土地，包括村民的宅基地，不能作为抵押物品，因此，不能在银行或者其他金融机构抵押融资。金融机构为什么不愿意向农村、农业和农民贷款？除了农业的比较收益低外，非常重要的原因就是农村的房产和土地在法律上不能作为抵押物品。实际上，农民拥有的巨额的土地和房屋资产，不能变为资本发挥其应有的功能和效益。

　　从有关的调查研究看，农村的资金被吸往城市，农村的银行网点被撤出，农村成了只吸存款不贷款或者只吸存款少贷款的地区。一是农村的邮政储蓄只吸不贷，农村资金大量“失血”；二是工、农、中、建四大专业银行自１９９８年以来，已在全国撤并３万多家县及县以下经营网点。主要问题在于，农村没有什么可抵押和担保的资产，金融机构贷款的风险极大。

　　总之，农村农民土地被征用制度的不合理，农民土地和房产缺乏入股、出租和出售权利，是土地收益分配向地方政府和开发商集中、农民没有财产收入甚至因征地而致贫、农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距越来越大以及农民不可能普遍致富的重要的体制原因之一。