来源：中国经济时报
作者：韩俊 罗丹
在中国，食品安全监管责任由中央、省以及当地政府共同承担。在中央一级，负责食品安全监管的机构有国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商局、商务部等。大多数省、地区和县级食品安全管理机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。
在２００３年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责。基本特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。２００３年十届人大一次会议后，中国食品安全监管体制进行了重大改革。最大的一项举措是成立了国家食品药品监管局，赋予其承担食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处三个方面的职责，并将国家食品药品监管局定位为“抓手”的角色，直接向国务院报告食品安全监管工作。２００４年９月下发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》对食品安全监管体制作出了新的安排。从此，中国就形成了部门按照食品链环节进行分工为主、品种监管为辅的监管框架。随着食品安全问题受到广泛关注，目前，有更多的部门也从不同角度参与食品安全监管工作。
新时期出现新问题，中国食品安全监管体制亟待进一步完善，据此，我们提出了建立食品安全战略框架的设想，其指导思想是：根据全面建设小康社会和建设社会主义新农村的要求，以提高公众健康水平、促进就业和提高农民收入、增强中国食品产业的国际竞争力为目标，借鉴国际上食品安全管理的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过健全食品安全法律法规体系、监管体制、标准体系、检测体系、认证体系、科技支持体系、信息服务体系以及建立应急机制等食品安全支撑体系，通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作，采取多方面、多角度、多层次相互配套的措施，为建立和完善食品安全控制体系提供保障，建立“从农田到餐桌”的全程控制体系，确保食品安全。
建立食品安全战略框架的基本原则是：
第一，以科学为基础。以科学为基础是进行食品安全管理所遵循的基本原则，其基本要求是强调风险分析。食品中的有害物质涉及食品生产的整个过程，包括微生物病原体、自然产生的毒素、过敏源、添加剂、农业化学物质、环境污染物、兽药残留以及某些膳食补充剂的过量使用等。除此之外，不正确的食品加工方法和家庭食用方法也可能会导致其他危险的增加。要在搜集准确、全面的有关食源性疾病和食品中有害化学物质和致病菌污染资料的基础上，对食品中的有害因素对健康的短期和长期危害进行科学的评估，为制定食品安全标准以及国家食品政策提供客观依据。
第二，立足当前与预见未来相结合。从中国食品安全存在的关键问题及其制约因素人手，以大宗和出口优势产品为监管重点，集中力量，下大力气解决好植物源性食品的农药残留超标、动物源性食品的兽药渔药残留超标、食品微生物污染等严重影响人民身体健康的食品安全问题。同时，充分考虑采用新技术、新资源、新材料对食品安全可能带来的影响，预测未来对食品安全的进一步要求，制定中长期发展目标，确保食品安全保障体系的科学性、先进性和预见性。
第三，食品供应全过程监管。食品安全管理与控制应该覆盖食品从“农田到餐桌”的食品链的所有方面。根据这一原则，应当推进食品安全监管“四个关口前移”，即从市场监管向产地监管前移，从销区监管向产区监管前移，从消费终端监管向生产源头监管前移，从流通监管向规范生产监管前移。强化生产过程源头污染的治理以及加工过程二次污染的防治。
第四，预防原则。由于对一些新产品和技术的安全性不能确定，因此食品安全管理与控制应该采取预防原则。任何新产品和技术必须在提供充分的证据证明其安全性后才能上市。
第五，可追溯性原则。食品的可追溯性是指食品和原料在流通中应保有它们的溯源，在需要的情况下，可为有资格的机构提供溯源相关信息。当发现食品存在危害时，可以及时召回。
第六，透明原则。消费者有权获得清晰的食品质量、构成成分、营养物质含量、营养物质功用以及如何合理均衡膳食等方面的信息。法律法规、标准的修订与执行应在公开、透明、互动的方式下进行。
建立食品安全战略框架的战略目标是：
第一，提高食品安全科技水平，突破食品安全中的科技“瓶颈”。根据实施“从农田到餐桌”全程控制的要求，积极追踪国际先进食品安全科技发展动态，针对影响中国食品安全的主要因素确定关键技术领域，分阶段、有选择、逐步深入开展食品安全基础研究，优先发展食源性危害评估技术，进一步发展更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术，加快发展食品中主要污染物残留控制技术，发展食品生产、加工、储藏、包装与运输过程中安全性控制技术，使中国食品安全科技总体接近发达国家水平，初步建立起适应全面建设小康社会需要的食品安全科技体系。
第二，完善食品安全标准体系。应力争在２０１０年前，在加强统一管理并充分发挥各相关部门作用的基础上，以风险评估为基础，基本建立起一套既符合中国国情又与国际接轨的食品安全标准体系。要在各标准起草部门统一协调的基础上，根据相关标准之间必须配套形成体系的原则，加强食品安全标准的制定和修订工作，真正做到食品产前、产中、产后全过程都有标准作为技术依据。积极采用国际标准和国外先进标准，加快与国际接轨的进度。
第三，建立政府各监管机构之间分工明确、协调一致的食品安全管理体制。完善的食品安全管理体制的基本要求是政府定位要准确；从农田到餐桌实行全程管理；管理机构要精干和高效；各方职责要明确；有充足的资源；在中央政府层次上有一个权威声音对食品安全负责，并拥有在所有与食品安全有关的国家行动中贯彻中央政策的权力和资源。
第四，建立统一、权威、高效的食品安全检验检测体系。借鉴国外经验，按照统筹规划、合理布局的原则，建立起一个相互协调、分工合理、职能明确、技术先进、功能齐备、人员匹配、运行高效的食品安全检验检测体系。在检测范围上，能够满足对产地环境、生产投入品、生产及加工过程、流通全过程实施安全检测的需要，并重点加强对生产源头检测手段的建设；在检测能力上，能够满足国家标准、行业标准和相关国际标准对食品安全参数的检测要求；在技术水平上，国家级食品安全质检机构应符合国际良好实验室规范，达到国际同类质检机构先进水平，部级质检机构应达到国际同类质检机构的中上水平。
第五，建立统一、规范的食品认证认可体系。为加强全过程安全控制，在食品原料生产、加工、运输、销售企业中大力推广ＨＡＣＣＰ体系和ＧＡＰ、ＧＭＰ、ＧＤＰ等体系认证。同时，积极推进认证机构社会化改革，要进一步加强对认证机构的监督管理、规范认证行为。
第六，建立健全食品安全应急反应机制。食品公共安全事件具有突发性、普遍性和非常规性的特点，影响的区域非常广，涉及的人员也非常多。如果没有高效的应急机制，事件一旦发生，规律难以掌握，局势难以控制，本质难以判断，其损失难以估量。目前，建立处理食品安全突发事件的应急机制已经成为国际惯例，中国也应该从建立法律法规体系，健全信息收集、处理和传播机制，建立预设方案等方面建立健全食品安全应急反应机制。
第七，建立统一协调的法律法规体系。应当以现有国际食品安全法典为依据，建立中国的食品安全法规体系的基本框架；完善已有法律法规体系；赋予执法部门更充分的权力；加强立法和执法监督等。
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