综合衡量地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对危机中所发挥的积极作用，和平台业已累积形成的巨大的融资规模和潜在风险状况，应当着手对其实行改革，方向是规范化、市场化和透明化

　　自从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策、应对国际经济金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年就高达7.37万亿元。

　　投融资平台应对危机时发挥作用

　　所谓地方政府投融资平台，是地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。

　　地方政府建立投融资平台为基础设施和城市建设融资，由来已久；但这些平台发挥主导作用，则是近一年来应对危机时期的事情。2009年初，央行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更被地方政府视为对它们的投融资平台的肯定和鼓励。

　　融资状况很不透明存在明显风险

　　据初步统计，目前全国有3000个以上的各级政府投融资平台，其中超过70%为县区级平台公司；2008年初负债总计1万多亿元，到2009年中，已迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时对银行业形成了显著的经营风险压力。

　　从积极作用看，地方政府投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要作用。但这些平台的融资行为存在明显风险。

　　从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府也不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。这些投融资平台总体上负债率都相当高，普遍超过80%。在实际操作中，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益者也不是平台公司，贷款资金实际上完全脱离了借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行将难以进行顺利追溯。

　　投融资平台增大财政的隐形负债

　　从财政运行的角度看，大规模的由地方投融资平台主导的信贷高速增长，增大了财政的隐形负债——在地方财政出现偿还困难时，或者将转嫁为商业银行的不良资产，或者将由中央财政事实上承担偿还责任，这会在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

　　地方政府通过投融资平台获得大量资金，在不少地方引发了一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还投融资平台的负债，因此有强烈的动机推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择等方面，地方政府替代企业成为主要决策者，其经济合理性就值得怀疑，不可避免地会出现过于超前的基础设施投资，或者加剧产能过剩的投资——从目前一些地方新建、在建的工程和项目看，应该是“有保有压”的产能调整，在实际执行过程中往往变成落后产能不容易被淘汰，反而在相对宽松的融资条件下继续发展。这样就会“倒逼”明后年的信贷投放为防止“半拉子工程”增加而依然保持在相对高速的增长水平。显然，从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台搞大规模借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。

　　推动负债显性化融资行为市场化

　　综合衡量地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对危机中所发挥的积极作用，和平台业已累积形成的巨大的融资规模和潜在风险状况，应当着手对其实行改革，方向是规范化、市场化和透明化：

　　其一，推动地方政府把投融资平台上形成的隐形负债公开披露，转变为合规的显性负债，从而改变当前信息严重不透明的状况。

　　其二，推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过发行债券等形式筹资建设的项目，往往有相对高的透明度及相对严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等。当前应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励地方投融资平台发行企业债券，也可创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园；还可尝试运用更市场化的投融资方式来经营基础设施项目公司，主要包括资产的证券化和更灵活的融资结构安排。

　　探索实施地方政府财政破产制度

　　其三，银行应当对地方政府融资实行更审慎的风险管理举措，包括对项目资本金的严格监控，对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款；重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握投融资平台的还款能力和贷款风险。

　　其四，建立地方政府投融资责任制度。无论地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的投资发展行为，都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致；要严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，应适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。

　　(作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员）