“《珠三角改革发展规划纲要》的出台，除了中央确有国家战略层面的考量外，广东省主动积极地运作起了关键作用……”对于已经上升为国家层面的《珠三角改革发展规划纲要》，权威人士向《瞭望》新闻周刊透露了其得以顺利出台的原因。

　　对此，中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰也对本刊记者表示，“过去，地方向中央主要是要项目和资金，现在有的地方政府开始向中央要规划，编制这些规划的动力主要来自地方政府。”尤其是去年以来，伴随着国家十大产业振兴规划的相继出台，各省区市“雨后春笋”般掀起了将地方层面发展诉求搭车到国家层面的区域发展规划编制热潮。

　　对于这些业已出台或正在编制中的规划，接受《瞭望》新闻周刊采访时，中国社科院工业经济研究所研究员陈耀认为，应一分为二地看待其利弊，“现在出台的区域规划，很大一部分是中央与地方联动的结果，其在制定的过程中可能存在着长远考虑不足。比如，哪些地方政府积极，哪些地方的需求就上升到国家层面的情况。”

　　中国社科院西部发展研究中心名誉主任、中国区域经济学会副会长陈栋生接受《瞭望》新闻周刊采访时更指出，地区规划的出台能够使地区发展更好地体现国家的发展意图，“但是要防止地区间的盲目攀比，大多数情况下都不能搞特殊的政策优惠。”

　　区域发展的双重动力

　　8月30日，《吉林省图们江区域开发开放规划》正式获国务院的批准，这也是近期获准的区域规划中最新的一个。吉林省省长韩长赋曾对外透露，将以此“打造东北地区对外开放新门户，构建我国面向东北亚区域国际合作新格局”。该区域大体包括吉林省中东部两个特大城市长春、吉林和图们江地区的带状区域，区域总面积2.36万平方公里，人口约770万，经济总量占到了全省的70%以上。

　　《吉林省图们江区域开发开放规划》只是三个东北区域开放战略的其中之一，与之类似的是黑龙江省的绥芬河综合保税区和辽宁省的沿海经济带规划。近期召开的国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组会议提出，将全面提升东北地区对外开放水平。其核心内容便是组织实施好《辽宁沿海经济带发展规划》，抓紧编制图们江区域开发开放规划，抓紧建设好绥芬河综合保税区。

　　有专家为本刊记者分析，综合一区(东北地区)之下的三个区域战略来看，其都有一个共同点，那就是先期都是由地方积极推动，然后与国家振兴东北老工业基地的大发展战略相切合，进而进入到国家层面成为区域发展的政策，“地方的积极推动成为区域规划出台的主要动力之一。”

　　以《辽宁沿海经济带发展规划》为例，辽宁“五点一线”沿海经济带的概念最早于2005年提出，当时只是辽宁本省的发展战略。类似的以地方积极推动为主要动力的规划还包括《江苏沿海地区发展规划》、海峡西岸经济区建设、《重庆市统筹城乡综合配套改革实验方案》以及正在编制中的《成渝经济区区域规划》等。

　　江苏省社科院经济研究所所长葛守昆曾对媒体表示，上世纪90年代初，江苏省就曾提出沿海开发战略，但是，当时条件不具备，主要是交通不便，使得沿海开发面临很多难题。“现在规划上升为国家战略层面，非常及时，也很有必要，将为江苏经济发展带来新的机遇，也为先进制造业发展、城市化进程带来非常大的变化。”

　　据《瞭望》新闻周刊了解，为了促使成渝经济区建设尽快上升为国家战略，争取将四川未来10年经济发展中需要国家协调支持的项目、政策等重大问题纳入规划，同时为了争取在国家规划中更多地体现四川省委、省政府确定的四川发展战略，四川省专门组织专家、学者及各方面力量编制《成渝经济区区域规划》，地方推动的因素尤为明显。

　　除了这一类由地方主推的区域规划外，另一类则是中央统筹考虑下制定的区域发展战略。《关中-天水经济区发展规划》便是《国家西部大开发“十一五”规划》中确定的西部大开发三大重点经济区之一。根据规划，关中-天水经济区的战略定位除了“全国内陆型经济开发开放战略高地”外，还将打造成为全国先进制造业重要基地、全国现代农业高技术产业基地和彰显华夏文明的历史文化基地。

　　“区域发展规划的全面铺开，这反映出国家对区域协调发展更加重视，在中央与地方两种动力的推动下，一方面地方能够更准确找到自己的定位，依据自身的实际需要寻求新的发展途径，另一方面也能够调动地方的积极性，实现中央与地方的良性互动。”国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长肖金成接受本刊记者采访时表示。

　　地区发展同质竞争

　　从国家战略层面看，地方之间的协调发展，关键在把握竞争和合作之间的分寸。其中，对非均衡发展战略的正确理解至关重要。

　　非均衡发展战略充分考虑了各经济区域的差异，因地制宜，以效率为先，充分发挥了各区域的比较优势。同时，更多地依靠、利用经济发展规律，有利于稀缺的资源得到最优化的配置，发挥最大的效益。

　　相反，均衡发展战略更多地依据人的主观意志和愿望，在一定程度上忽略和违背了经济发展的客观规律，但其自身的优点是，强调平等的重要性，认为区域发展的不平衡、区际收入的差距日趋扩大，会引起社会的振荡、恶化经济发展的社会环境和危害经济发展。而这正是非均衡发展战略所容易产生的消极后果。

　　陈栋生认为这需要辩证地处理对待，“合理布局并不等于均衡布局，在我国的区域发展中，应该保持适度的竞争和合理的差异。有竞争和差异，才能有发展的动力。既不能搞"大锅饭"式的平均主义，也不能让区域间的差距过大。”

　　基于此，接受本刊记者采访的多位专家表示，国家在制定地区区域规划的过程中也应当具有一定的差异性。这种差异性体现为依据地方实际，实事求是地给予合理的功能定位，充分发挥地区的特色和优势，实现不同地区之间的优势互补，减少区域间的协作成本，进一步提高发展效益。

　　不过，从当前的一些规划来看，作出规划后的新区域间的合作考虑得并不十分充分。

　　以东北地区为例，三个战略规划分属三个省，剑指东北亚经济圈的规划目标又颇为相似。绥芬河综合保税区的目标定位是，“将进一步扩大绥芬河口岸在东北亚经济圈中的区位优势，从而实现对俄经贸合作战略升级，对活跃东北亚各地区的经贸往来意义重大。”按照吉林省的思路，将争取使“长吉图开放合作区”成为带动和辐射大图们经济圈及东北亚区域的引擎。

　　辽宁沿海经济带定位为：立足辽宁，依托环渤海，服务东北，面向东北亚，建设成为东北地区对外开放的重要平台、东北亚重要的国际航运中心、具有国际竞争力的临港产业带、生态环境优美和人民生活富足的宜居区，形成我国沿海地区新的经济增长极。

　　有专家表示，“东北区域经济一体化，三大战略间如何在竞争的同时又协调配合，这是有待深入实践和探索的问题。”而且，如果新规划的区域间的竞争与合作考虑不充分，有可能导致更大经济板块之间的恶性竞争，不利于行政壁垒的破除。地方保护和人为的经济分割，将会大大增加经济发展的成本。

　　陈耀也认为，从国家层面来看，我国区域发展的核心和重点并不明确，支持的举措也有待进一步完善，“国家应该有一个专门的机构来管理和协调区域发展，统筹考虑对各地区的支持力度和方向。”

　　期待区域良性互动格局形成

　　“在存在相对独立的利益的情况下，地区之间进行竞争是一种正常的现象。”接受《瞭望》新闻周刊采访的国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩说，“遗憾的是，目前，中国地区之间的竞争突破了应有的“底线”。

　　他举例说，为吸引外资，各地竞相为外资提供超乎国民待遇的条件，包括向外资提供价格低廉的土地和其他自然资源、降低环境保护标准和在劳资关系的处理中偏袒资本一方；在生态环境保护方面以邻为壑，一些地方无视当地经济发展对毗邻地区的影响，以牺牲毗邻地区的环境质量换得本地区的经济增长；为保护本地劳动力市场，对外地劳工采取歧视性的就业政策，“这不仅造成了国家整体利益的损失，也动摇了各地持续发展的基础。”

　　不过，张军扩认为，随着时间的推移，这种状况将逐步改变，良性的区域互动格局有望形成。

　　在他看来，首先，随着中央地方财权事权的进一步明确，以及公共财政体制的建立和完善，地方政府对区域经济进行不恰当干预的动机将逐步减少；其次，随着国家资源管理体制的完善和资源税费标准的提高，地方政府以低廉的价格招商引资的可能性越来越小；其三，随着节约资源能源和保护生态环境的法律和政策的完善，以及节能减排工作责任制的落实，地方政府以资源的浪费和环境的破坏为代价换取经济和财政收入增长的行为将受到抑制；最后，随着户籍制度的改革和平等就业制度的建立，地方政府设置不合理劳动力市场进入壁垒的做法将趋于减少。