余闻

　　其实，“钓鱼执法”不独上海才有，在其他省市也同样存在；不独交通执法，在其他行业的执法中也很普遍。

　　从孙中界为证清白自断手指开始，围绕着浦东新区城管执法局的“钓鱼执法”而展开的报道、揭秘和讨论，让我们看到了某些地方行政部门，是如何从一个社会的管理部门变为以自利为主要目的的分利小集团的。

　　改革开放后，随着经济的发展，在蛋糕做大后的分配中，形成了一个个的利益集团。其中，地方政府就是这众多利益集团中的一个。就地方政府作为一个整体而言，由于过深地介入经济活动中，甚至直接干预企业的经营事务，使地方政府获得了独属于自己的利益。而在地方政府内部，虽然各部门的管理权限不同，与经济活动的联系程度不一，但都存在用公权力换取私利的冲动。例如，一些与经济活动关系不大的执法部门，为了弥补办公经费和人员福利的不足，常以维护市场秩序为名，通过设置行政许可、出售政策资源等来敛财。《2005年中国经济普查年鉴》显示，据推测，2005年全国行政执法和司法部门收费将达到12500亿元左右。这也就是我们所说的“执法经济”。

　　浦东新区城管执法局的“钓鱼执法”就鲜明地凸显了这点。有报道称，为了查所谓的“黑车”，各交通执法大队专门培养了一帮“钩子”做“诱饵”，引诱人上钩。孙中界所载的乘客就是南汇区交通行政执法大队的一名“钩子”，而“钩头”则是该执法大队的一名工作人员。据悉，有些“钩头”与执法大队签订合同关系，掌握的“钩子”队伍趋于组织化，而“钩子”为拿奖励采取不正当、不规范的取证手段，形成一个黑色“食物链”。此前有媒体披露，在《闵行区交通行政执法大队2007~2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。

　　1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》虽然有这样的规定，“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库”，但各地财政一般会按40％到50％的比例将罚没款返还给行政执法部门，有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构，此办法被俗称为“两次五五分成”。

　　从这个利益链条中，我们看到，利益的始端和源头是地方政府，地方政府不给交通执法部门经费或所给经费很少，不足以维持部门生存，而是寄望于其创收；中端是执法部门，执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩，创收得越多，单位提成和政府财政返回得就越多，领导和员工的奖金、福利等也就越多；末端是执法人员，单位又将创收任务分解给每一个执法人员，并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体，共同体及其成员的目标是各自利益的最大化，一损俱损，一荣俱荣。这也就是浦东新区城管执法局首次调查孙中界断指事件时否认“钓鱼执法”存在，并认为取证正当的原因所在。

　　“钓鱼执法”从根本上将会摧毁公民对政府公权力的信任。因此，它的危害远非只是造成孙中界的断指那么简单。既然“钓鱼执法”是为利而来，要遏制“钓鱼执法”的蔓延，关键是构建完善的财政分配关系，切断执法创收的利益关系链，将执法机关的所有经费由国家财政统一划拨，对必要的执法管理收费和罚没执行统一标准，由财税部门统一收支管理，执行“收支两条线”制度。而对于分利集团的膨胀，解决的办法则是加强权力的监督，转变政府职能。