源自美国的金融危机已经演变为席卷全球的实体经济危机，它对我国就业的冲击之大，前所未有；金融危机影响的突发性与我国经济结构中固有矛盾的叠加，使就业矛盾更加尖锐突出；如今金融危机的影响尚未见底，对经济尤其是就业的影响仍将持续较长时间。

　　面对严峻而错综复杂的就业局面，常态下解决就业、失业的政策措施明显不足，急需采取宏观与微观、应急和长效、直接和间接等多种组合性政策措施和渠道解决诸多就业难题。

　　当前金融危机对我国就业的冲击和挑战是巨大的，而危机中也确实蕴藏着机遇。历史经验告诉我们，就业和社会保障工作具有典型的反危机反周期的重要作用，做好了就可将危机转化为机遇。

　　编者按：中国就业在国际金融危机中受到什么影响？应对危机需采取什么方略？如何有效地推进和落实更加积极的就业政策，并使之与财政、货币、产业政策形成良性互动？针对这些问题，人力资源和社会保障部组成专题组进行了一系列研究，试图从理论和实践的结合上进行分析论证，提出见解和建议，为推进我国应对危机的就业工作提供理论思考，为实践工作奠定更好的理论和思想基础。本报从即日起将陆续发表该系列研究报告的主要成果，以供读者参考。

　　席卷全球的金融危机给我国就业带来了前所未有的冲击和挑战，也孕育着新的机遇。正确评估当前就业面临的冲击和挑战，分析和把握其中蕴藏的机遇，意义重大。

　　一、金融危机对就业的冲击

　　金融危机对我国就业的冲击之大，前所未有。

　　国际金融危机传导到我国，一开始就严重冲击了实体经济和就业。

　　一方面，危机首先影响外向型企业和外部投资及其就业。由于外部需求骤降，订单锐减，出口增速迅速下降。由2008年3月增长30.6%，下降到2009年3月的-17.1%，下降了47.7个百分点。按照出口每变化一个百分点影响20万就业机会来计算，相当于减少了950万个就业机会，表现为大量出口加工型企业和外贸企业受到直接冲击后陷入经营困境，部分抗风险能力差的中小企业倒闭，一大批工人失业或放长假。同时，由于资金链的断裂，外部投资也大幅减少，使外商在建和拟建投资项目受到影响，对实体经济和就业也产生了不利影响。

　　另一方面，危机通过产业链迅速向实体经济蔓延。我国作为出口产品的生产方，在出口企业受到严重影响的同时，为其提供能源、原材料、物流和服务的企业也随之受到影响，其中资源性行业因国际大宗商品市场价格的大幅下滑和国内需求的减弱受损较大，不少企业陷入困境。进而通过产业链和消费等途径迅速波及房地产、建筑、建材、钢铁、纺织、装备制造及旅游等行业，通过沿海地区向内陆地区扩展，对我国经济和就业造成严重冲击。

　　金融危机的影响尚未见底，对经济尤其是就业的影响仍将持续较长时间。

　　源自美国的金融危机已经演变为席卷全球的实体经济危机，经济危机具有周期性的特点，我国经济与世界经济联系紧密，难以独善其身。

　　失业率的变化是经济变化的“晴雨表”，当前世界各主要经济体的主要经济指标和失业率均处于下降通道，金融危机的影响尚未见底。

　　美联储预计2009年经济下滑幅度为-1%到-1.5%之间，失业率将达到10.1%。欧盟委员会发布的报告估计，欧盟经济在2009年将缩减-4%，预计欧元区经济2010年将萎缩-0.1%，欧盟27个国家的失业人数在2010年将达到10.9%。

　　据ILO最新报告估计，2009年全球失业率从2007年的5.7%升至2009年的6.5%至7.4%，全球失业人数将上升至2.10亿人-2.39亿人，比2007年增加了2900万人-5900万人。同时，估计全球一半工作岗位受到严重冲击，工作中的贫困人口比2007年约增加2亿人。

　　针对金融危机引发的实体经济危机在全球蔓延，导致全球失业人数大幅上升，国际劳工组织总干事胡安·索马维亚认为，相对于经济的全面恢复，就业率要恢复到危机前的水平通常需要多花4到5年的时间，因此，由金融危机引发的就业和社会保障危机将会持续6-8年之久。

　　二、金融危机对我国就业提出的重大挑战

　　挑战之一：金融危机对我国就业的冲击凸显就业供大于求的总量性矛盾，并使得结构性矛盾尖锐化，急需出台组合性的政策予以解决。

　　金融危机对就业的冲击表现在四个方面：一是企业岗位大量流失，大批农民工失去原有工作岗位。虽然大部分农民工已重新就业，但薪酬下降，工作不稳定的情况普遍存在。下半年500-600万农村新生劳动力进入就业市场，农村劳动力的供需矛盾十分突出。二是需求减少使城镇新增劳动力的就业渠道堵塞，加剧了大学生及其他城镇群体的就业困难。当前尚有30%多的大学生尚未找到工作，今后几年进入劳动力市场的大学生数量还将不断增加，各地一批国有集体企业破产人员安置问题不断出现，其他城镇新生劳动力及困难群体的就业压力也很大。三是灵活就业群体受到冲击较大。灵活就业群体的市场需求下降，新增就业中30%-40%是灵活就业，主要得益于社保补贴支撑，但目前只有约半数享受社保补贴。四是在就业总量供需矛盾增大的同时，结构性矛盾更加突出，加大了解决问题的难度。当前市场上技能劳动者的需求量大，但大量劳动者由于缺乏技能就业难、工作稳定性较差。就业的结构性矛盾反映出我国教育培训体制的许多深层次问题，如高等教育功能定位不清，扩张过快；职业教育发展不足，职业培训体系不健全、培训水平不高；技工学校发展的环境有待改善等问题。

　　另一方面，面对严峻而错综复杂的就业局面，常态下解决就业、失业的政策措施明显不足，急需采取宏观与微观、应急和长效、直接和间接等多种组合性政策措施和渠道解决诸多就业难题。

　　既要从启动内需、减缓冲击影响、保持经济持续平稳增长的宏观经济角度入手，通过保增长来保就业，又要在保增长的各项政策中，充分体现就业优先的原则，通过保企业、特别是扶持中小企业和发展劳动密集型企业来实现稳定和促进就业；既要根据实际需要，制定和采取各种临时性措施满足当前的迫切需要，又要从长计议，扩大和深化教育培训，提高劳动者素质，解决结构性矛盾；既要关注经济发展，又要努力提高人力资源和社会保障工作水平，加强服务能力建设。做好上述工作，特别是搞好政策的总体组合和长短结合，相当重要而紧迫，这对我们应对危机的能力构成重大挑战。

　　挑战之二：对外需和投资过高依赖的经济发展模式难以为继，加快调整转向以内需为支撑的经济发展模式势在必行，这对就业工作提出了新的更高的要求。

　　过高依赖外需和外部投资的经济发展模式已到非改不可之时。我国外贸加工业的主要市场是欧美、日本等发达国家和地区，相当部分外部投资也来源于此。而欧美、日本等发达国家和地区是本次金融危机的重灾区，金融危机已演变为实体经济危机，普遍出现经济停滞和衰退、投资和消费锐减的情况。由于经济危机具有自身的规律性，其经济在短期内难以走出困境，恢复到正常水平尚需时日。特别是在经历金融危机过程中，西方社会对于超前消费文化进行了认真反思，社会公众的储蓄意识增强，这势必导致社会整体消费水平受到抑制。最近美国财政部负责“中美战略与经济对话”以及中国事务的执行秘书兼高级协调员洛文杰指出，美国经济结构正在发生基本变化，美国家庭的储蓄率明显上升，美国人大肆消费的时代已经过去。他说：“美国经济复苏将是缓慢的过程，中国需要做好准备，不要指望一两年内美国经济会走老路，而中国又能继续依赖美国消费者。中国要面对新现实，即中国要更多依赖内需，特别是消费引导增长。”这意味着我国外需和外部投资在短期内难以恢复到以往水平，中长期内也很难获得快速增长。

　　我国对外出口中很大一部分是低端加工产品，而支撑这一格局的劳动力成本的比较优势在未来也会逐步失去。发展中国家工业化的过程，也是社会整体劳动生产率逐步提高的过程。经济学告诉我们，在存在企业竞争和劳动力自由流动的条件下，工资必然要反映劳动生产率状况，因此，劳动力成本必然不断上升。以劳动力成本优势为支撑的低端出口加工业将逐渐丧失竞争优势，以外需为主要支撑的经济发展模式必然随之改变，提高内需在经济发展中的作用成为不二选择。

　　因此，推动出口产品结构调整、推动产业升级成为必然选择。在全球经济一体化日益深化的背景下，我国参与国际产业分工的基本趋势不会改变，保持对外贸易的稳健增长仍然是经济发展的必然要求。但在劳动力成本不断上升的趋势下，保持对外贸易比较优势的途径是保持劳动生产率与工资的同步增长。这就要求我国调整出口产品结构，提高出口产品的附加值，以相同的人工成本创造更多价值。这意味着当前调整产业结构、推动产业升级的必然性，对劳动者的素质提出了更高的要求。

　　挑战之三：在新增就业受到影响的同时，如何稳定就业、减少岗位流失成为影响全局的重要问题。

　　严峻就业形势充分说明，稳定就业与新增就业同等重要。一是在金融危机的冲击下，我国企业就业存量在去年底减少了8%，企业就业岗位增减相抵为净减少。新增就业的成果大部分被存量流失抵消。二是在实体经济下滑的情况下，增加就业本身就十分困难。因此，采取积极措施稳定现有就业岗位，是稳定就业局势的关键。三是就业与经济发展关系密切，经济增长是拉动就业的引擎，就业也是支撑经济发展的重要力量。维持就业存量，保住就业岗位，是维持社会产能、保民生促消费的重要途径，也是保稳定的基础。

　　近10年来，在经济增长向好的背景下，促进就业关注的重点是新增就业，对稳定就业的关注不够，相关政策措施缺乏。面对严峻的现实，必须将稳定就业放在与新增就业同等重要的位置，制定和采取相应的政策措施，加大保存量、保岗位的力度。特别需要指出的是，中小企业是吸纳就业的主力，但在危机的背景下，大量中小企业深陷困境，发展环境紧缩，政策关注不够，必然影响就业的稳定和扩大。

　　挑战之四：金融危机的冲击暴露出人力资源和社会保障工作能力的严重不足，能否适应新形势和新要求，加强人力资源和社会保障工作能力建设成为重大挑战。

　　一方面，危机中公众对就业服务和职业培训提出了更高要求。一是，当前就业市场信息和监控不足。如灵活就业、正规就业部门中的非正规就业群体的就业稳定性差，处于失业风险的最前沿，但这部分群体的就业和失业情况按现有信息统计体系无法掌握。再如，占吸纳就业主流地位的大量小企业或微型企业的雇佣情况不在当前常态统计范围之内，成为掌握社会就业全貌及制定相关政策的盲点。二是，我国目前基本没有建立失业预警系统。部分地区业已建立的失业预警系统也未真正发挥应有的作用，存在技术、制度和管理层面的不足。危机来临时，难以做出及时判断和启动应对预案。三是，农民工没有接受充足的职业培训。在危机中，农民工及其他就业困难群体大量失业或就业稳定性不足，其中很重要的原因是职业技能不足，综合素质不高。

　　另一方面，社会保障体系障覆盖面低，保障程度不够。突出表现在对城镇灵活就业群体和非就业群体的保障不足，农村人口的医疗保障程度较低，农村养老保险制度尚未真正建立，社保制度难以适应劳动者跨地域流动和身份转换等。在危机冲击下，上述问题更加凸显。

　　三、从金融危机中找到我国就业工作的新机遇

　　机遇之一：危机的巨大压力有利于强化政府和全社会对就业重要性的认识，有利于就业与经济发展的进一步紧密结合。

　　一方面，从中央到地方都高度重视就业问题，有利于全社会形成就业优先的共识。

　　胡锦涛总书记指出，就业是民生之本，这关系到千家万户。温家宝总理指出，就业关系民生，是天大的事，是经济发展的晴雨表。2008年12月召开的中央经济工作会议提出，要实施更加积极的就业政策，全方位促进就业增长，确保就业形势基本稳定。各级政府以此为依据制定和实施了一系列政策措施，克服当前就业危机，稳定和扩大就业。

　　发达国家的经验表明，应对危机的经济政策如果不将解决就业问题作为优先目标，不与就业政策相协调，将导致事倍功半的局面或适得其反的结果。20世纪70-80年代美国遭遇的长期“滞胀”问题以及本次金融危机的爆发，都与宏观政策特别是货币政策只注重消除“通胀”，刺激增长而忽视解决就业问题相关。

　　我国以往的宏观经济政策中，也往往存在侧重经济增长、偏向调控通胀的倾向，没有将就业放在首要位置。在应对本次危机中，许多宏观经济政策与就业同时出台，为就业优先原则的贯彻提供了保证。从宏观层面看，国家积极的财政政策中有许多属于保民生促就业的举措，如举办大型公共工程，提高社保的补贴标准，支持职业培训等。适度宽松的货币政策也直接指向解决企业融资困难、弥补企业资金链短缺的目标。从中观层面看，国家出台的一系列保企业、保岗位的措施部分缓解了企业岗位流失。从微观层面看，国家鼓励自主创业、解决大学生及困难群体就业的一系列政策，对促进新增就业起到了积极作用。这些理念和做法对危机中解决好就业问题，危机后把就业放在经济发展优先的位置，实现就业与经济发展更紧密的结合无疑起到了重要作用。

　　机遇之二：应对危机的需要，为积极就业政策和完善，为统筹城乡就业的推进提供了新的机遇。

　　首先，当前中央扩大内需、促进经济发展的一系列重大举措，为积极就业政策的实施提供了有力的保障。政府4万亿投资支持了一大批重大项目的实施，将直接创造一大批就业岗位，同时，政府投资的乘数效应通过产业链和消费创造更多就业机会。初步估算，仅中央4万亿投资可增加大约2416个就业岗位。同时，地方政府数量更大的投资还将创造更多的就业岗位。

　　其次，应对危机的需要为稳定就业政策的推出和积极就业政策体系的完善提供了机遇。为克服危机影响，稳定和扩大就业，国家制定和采取了一系列非常态下应对危机的政策措施，首次启动了国家失业预警机制，不仅完善了积极就业政策体系，也为稳定就业政策的实施和改进提供了宝贵的经验。

　　第三，应对危机的系列政策的实施为统筹城乡就业工作的推进创造了更好的条件。国家为缓解农民工就业困难所采取的一系列政策，包括加强对返乡农民工的就业指导和就业服务，开展职业技能培训，鼓励和扶持部分返乡农民工自主创业，指导返乡农民工积极参与重大投资项目建设和新农村建设，做好农民工社会保障和公共就业服务，积极引导返乡农民工参加新型农村合作医疗，保障农民工工伤保险权益，帮助农民工做好社会保险关系异地转移与接续，为统筹城乡就业市场，促进劳动力在城乡间的合理流动，既创造了经验，也完善了相关制度，推动了城乡人力资源市场市场的融合和统筹城乡就业政策的发展。

　　第四，危机的考验有利于劳动者调整心态，有利于更多劳动者走上灵活就业和自主创业之路。通过危机的洗礼和政府深入细致的引导工作，劳动者的心态更加成熟，求职行为更加理性务实，在就业问题上等、靠、要的心态大为转变，就业观念大为改观。这就为多渠道、多层次解决就业问题提供了良好的社会条件。

　　伴随着社会保障制度的健全和社保覆盖面的进一步扩大，以及国家财政和金融政策对自主创业的支持，劳动者自主创业的后顾之忧被逐步解除，以创业促就业政策的实施具备了更加良好的环境。加上我国经济的基本面依然较好，可能在这次国际金融危机中率先走出困境，为创业促就业奠定了经济基础。

　　机遇之三：经济增长模式的转变和新的经济增长点的出现，有利于就业空间的新拓展，也为优化教育结构、促进职业教育发展提供了新的动力。

　　一方面，内需的扩大和经济增长模式的转变有利于带动更多就业机会。

　　内需的扩大将有利于保证就业的稳定增长。扩大内需是经济增长方式转变的核心。伴随着国家一系列扩大内需重大战略举措的实施，未来政策进一步到位和效果的进一步显现，我国社会总需求将进一步提升，将有力支撑企业岗位的稳定增长。

　　结构的调整有利于拓展就业领域。经济增长模式的转变意味着经济增长更加注重质量，依靠投资拉动的粗放型增长将转向以消费推动和效率支撑为特点的发展。伴随着劳动力成本的上升，提高社会劳动生产率成为必然要求，因此，产业结构的调整升级成为经济发展的必然选择。年初国家提出调整振兴的十大产业，其产业链长、规模大，部分产业如物流等属劳动密集型企业。随着产业结构调整战略的逐步落实，必将有力带动经济和就业增长。

　　新的经济增长点有利于开拓新的就业空间。在十大产业调整振兴规划的基础上，未来还将培育发展一批新兴产业，可能包括通用航空、新能源、邮政速递物流、新能源汽车、三网融合、服务外包等产业。这些产业除了技术含量高、产业链长外，也包括了能够大量吸纳就业的服务业，可以大量吸纳不同层次劳动者就业，将进一步开拓广阔的就业空间。

　　绿色经济的发展有利于推动绿色就业的渠道。在金融危机的背景下，以节能环保产品为特色的“绿色经济”面临着前所未有的发展空间，成为各国政府抢占未来发展制高点、推动经济可持续发展的重要新政。我国作为人口、制造业和能耗大国，发展绿色经济具有巨大的市场空间和广阔的前景。中央政府已推出了一系列举措促进绿色经济发展，将支持新能源和节能减排作为当前积极财政政策的重要内容。各地区也纷纷推出发展本地区绿色经济的规划和举措。绿色经济在形成绿色产业后，不仅将创造巨大的经济收益，更重要的是将创造大量的就业岗位，形成绿色就业效应，成为扩大就业的重要渠道，这也是国家积极就业政策关注的重点。

　　另一方面，职业教育培训体系的完善成为迫切需要，就业市场为职业教育市场的发展提供了机遇。

　　从宏观层面看，未来调整振兴的支柱产业普遍存在技术含量高的特点，这对从业者的职业素质提出了更高的要求；从微观层面看，劳动力成本上升、产品结构调整、技术进步和国内外市场竞争的加剧，使企业对提高劳动生产率、改善经营管理状况具有更迫切的愿望，从而对劳动者的职业素质提出了更高的要求。同时，就业市场的竞争压力使劳动者对提高自身素质的愿望更强。这在客观上形成了对职业教育和培训更高水平的需求。

　　然而，当前我国普通中等和高等教育比例偏重，职业教育比例偏低，导致人力资源供给结构失衡，培养模式不适应市场需要。加上正规教育资源与各种形式的职业培训资源还没有有效整合，资源紧缺和资源浪费的现象并存，造成了人力资源市场技能人才的严重短缺。因此，抓住应对危机的各项政策提供的机遇，通过政策引导和制度创新，有效地整合各种社会资源，逐步建立面向全体劳动者的终身职业培训体系，已经成为十分迫切的任务。

　　机遇之四：对人力资源和社会保障事业的急切呼唤，使其发展获得了新的动力。

　　首先，促进就业任务的重要性和紧迫性要求完善公共就业服务体系的功能和作用。公共就业服务体系不仅要提供完善的信息服务，还必须提供良好的职业介绍、维权和培训服务，凸显各级就业和社会保障服务平台的作用。针对当前乡镇、街道和社区基层劳动保障平台建设滞后的问题，迫切需要加强建设，真正发挥劳动保障工作前沿阵地的作用，做到基层平台有机构办事、有人办事、有钱办事。同时，作为应急机制建立的相关信息制度补充和完善了原有统计信息的不足，为加强信息统计工作提供了经验，推动就业和社会保障监控和服务水平的提升。

　　其次，金融危机使政府和全社会对社会保障制度有了新的认识，有利于形成完善社会保障制度的共识。在应对金融危机稳定就业的政策中，采取的“五缓四减三补贴”的社会保险政策，切实减轻了部分困难企业的负担，发挥了社会保险稳定就业岗位的作用。我国对外贸易依存度高的重要原因是内需不旺，而内需不旺源于劳动者对社会保障的信心不足，因此，完善社会保障也是促进消费的重要手段。当前，党中央和国务院从应对金融危机、推进经济社会发展的战略高度制定和实施了一系列完善社会保障体系的政策，包括提高城镇社保覆盖面、继续推进农村医疗保险保障水平、逐步推进农村养老保险试点范围等。而社会保障水平的提高，为缓解就业危机对社会稳定的冲击、统筹城乡就业、多渠道解决就业问题提供了根本保证。

　　通过上述分析，我们可以看到，在这场危机的重大挑战中，机遇也是客观存在的。然而，要将挑战变为机遇，将机遇变为现实，还需要做很多扎实细致的工作，付出艰辛的努力。