来源：搜狐财经
究竟招拍挂的土地出让模式是否需要调整？农地入市能解决什么问题，又将带来哪些问题？农村集体所有和国家所有的土地制度是否需要进行双轨制改革？1月28日，新视角搜狐经济学人月度论坛之“农地入市之惑”齐聚研究土地制度的资深专家进行了深入讨论和剖析，为土地制度
把脉。以下是搜狐财经现场报道：
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国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英：
我觉得“农地入市”太敏感，为什么呢？
我觉得可能要分三个层面来看入市的问题。实际上就是说，针对不同的土地有不同的功能和不同的准入规则的，这个问题应该这样来谈。
比如第一个层面的问题就是农地农用的市场规则，即农村的土地搞农业。这块媒体总体的呼吁多，认为政策严重滞后的。我自己的观点就是，恰恰这块政策是不存在太大问题的。关于农村的土地进入农用的市场，在土地准入的规则上一直是很清晰。我们从84年开始，就允许土地转包，甚至整个土地一轮到二轮的延包，实际上农地农用范围的基本规则是允许承包土地的农户在依法的原则上可以自愿转包自己的土地。
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| 国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英（摄影：李琳琳） |
到了2010年的18号文件以后就提出几条原则：
第一是说，土地转包的主体是承包农户，这样避免企业或者其他的用地单位来替代农民去转包土地。
第二，自愿的原则，地方政府不能强行代替农民转包自己的土地。
第三，有偿原则。就是你不能白白把人家地拿走。
关于农地的问题，现在争论焦点落到一个实处，实际上是两个问题：
第一个问题，农地在农用时土地允不允许买卖。我想这个可能是很多人真正想问的问题。十七届三中全会以后关于土地是不是有重大突破，实际上就是土地可不可以买卖。
第二个，土地进入农地的方式，就是关于法人是否允许进入农地。背后的问题是农业的经营到底是走以自耕农为主的道路还是走农业资本主义的道路-即靠资本经营农业的道路。 对于这个问题我们现在有一些计算，总体来讲我们的判断就是，政策的焦点在哪？比如农业经营到底能搞多大？我们目前计算下来，目前的劳均规模就是6亩多地、人均就是2亩多地，这是基本现状。这个现状下我们来谈那些大农场的思路，显然是缺乏基础条件的。我们最近也做了一个估算，按2030年我们的城市化率和人口进入城市化以后的计算，劳均的规模就是12亩，差不多相当于目前日本的一公顷土地。
所以第二个问题的核心就是，农地进入农用的市场到底是走大资本经营的道路，还是保留现在自耕农为主的基础农业道路。这两个可能捆到一起，决定了我们整个农地农用的市场。
第二块，大家更想问的一个问题就是，农地能不能直接进入建设用地市场？我觉得这可能是核心问题。
农地基本的政策和法律，农地进入建设用地的市场是实行国家管制的，政府垄断一级市场。
事实仔细去底下调研来看，中国农地进入建设用地的市场一定是两个轨，从来就不是一个轨在走。一个轨就是刚才黄理事长讲的，政府垄断一级市场，进入市场这个轨，从农民那里征用，征用以后地方通过招拍挂进入市场；另外一个轨，很大一块就是农民的集体建设用地进入市场。这一块整个政策的脉络，我自己的概括一下：最初我们是敞开的，80年代初土地分到户以后，剩余劳动力出来了，集体当时是鼓励乡镇企业发展，然后又了集体建设用地。
我们查一下国有的土地数据，90年代以前，集体建设用地、国有建设用地两块增量里面，集体建设用地一直是大于国有建设用地的，这是一个事实。第二个事实，我们上一轮的工业化发展，主要就是珠三角和长三角，就是我们沿海工业的发展，沿海工业化进程里面的用地，大家如果有过实地调查的人会吓一跳的，我们整个沿海地区工业用地的市场主体实际上是集体建设用地，并不是通过征用，因为征用指标是不够的。所以集体建设用地的存量进入市场的这一块是支撑我们上一轮沿海地区工业化最大的秘密。
第三块，我们所谓城市规划圈内大量的城乡结合部和城中村集体的建设用地进入市场，所谓的小产权房和农民租用土地进入市场。
我们归纳起来看，讲第二个层面的问题，就是集体建设用地进入市场这块的问题在哪？我们政策上的不明朗和农村集体建设用地进入市场的事实之间的差距，导致我们整个这块的规范管理上的滞后，而存在一系列的问题。
第三个层面的问题，我们整个国有建设用地进入市场，就是说农地要变成建设用地，按照我们现在的法律，按照我们土地管理法的规定，农地变成建设用地我们有两句话：第一句话，农地变成建设用地必须要实行征用。第二句话，从事建设必须使用国有土地。这两句话一加起来，就变成我们农地要进入建设用地市场，在法律上就变成一个单轨，只有通过征用变成国有。这套进入市场的准入规则，从当初法律的设计上来讲，核心的目的是为了保护耕地，就是说通过市场的准入规则，来保护耕地，防止耕地的流失，所以我们加了用途管制和基本农田保护制度和耕地的动态占补平衡，那一系列的制度保证耕地尽量少的流失。
所以我们现在争论很大的，我们这套的用途管制，怎么就会把农民的土地进入建设用地市场这个道给管住了，这是问题的核心，就是说世界各国都有用途管制的制度，怎么中国的用途管制制度就把这个地管成只有国有建设用地一个轨了，这是我们现在法律核心的问题。
这个问题我们最近的研究有一个说法，规划和用途管制是没有错，错在我们刚才讲的，土地管理法规定，为什么从事经济建设用地就必须是国有土地？而农地变成建设用地为什么必须要实行征用？这两条，再加上我们对集体所有和国有所有这两个所有制度之间，最后我们的用途管制这套制度就变成了所有之的制度，这是我们所谓的现代土地制度的差别，就是说要么就是用途管制，就是说我们对土地的功能、对土地的区域，通过规划和用途的管制来管。
但我们现在的结果就是说，那套东西没用上，但结果就是说准入的规则通过所有制的准入，集体的农地要变成建设用地，首先要变成国有的建设用地，方式就是征用。
第三个问题的核心问题就是，整个中国的土地管制制度，就是我们这套用途管制的制度到底怎么实现通过用途管制约束我们土地的管制，而不是通过土地所有制的准入来进入土地市场。
所以我讲的第三个层面的问题就是说，我们要真正的实现两种所有制的权利平等，但前提是你必须要建立真正的用途管制，就是说真正用用途管制，而不是用所有制的准入来解决我们整个建设用地市场的问题。可能农地入市问题我们应该从三个不同的层面来看，更有利于来解决整个土地市场发展的问题。
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