郑功成:收入分配改革应该成为关键时期的关键改革

　　“社会矛盾的尖锐化和国际金融危机的爆发，带来了对我国经济增长方式与财富分配方式的反思，也助推了国民收入分配制度改革。”全国人大常委、社会保障与收入分配研究领域知名学者郑功成称，财富的合理分配已成为一个不可逆转的趋势。

　　2009年，是惠及民生政策出台最多的年份，是政府公共资源投向民生最大幅度增长的年份，郑功成将这一年形容为收入分配改革的“转折年”。

　　那么，转折过后的着力点在哪里？

　　郑功成的观点是，收入分配改革的突破口和优先选择，将从再分配领域突围，而处于初次分配环节中的“三位一体”薪酬体系格局建设以及我国税制的调整，也应当是改革的重点。

　　而体制改革中最重要、最具战略意义的环节则是财政资源的结构调整——不仅要考虑将增量用于民生建设，还要对存量改革，即对以往形成的财政支出做结构调整。

　　国际金融危机倒逼收入分配改革

　　《21世纪》：此次金融危机带来了经济形势的变化，我们看到“如何拉动经济增长”成为主题词。这种背景下，如何判断国民收入分配改革的形势？

　　郑功成：应当看到，在我国经济持续高速增长的同时，由于未能让全体人民合理分享到国家发展成果，收入分配差距事实上一直在持续扩大，社会问题日益突出，社会矛盾也越来越尖锐，公众对社会公平的认可度严重偏低，这应当是收入分配改革的原动力。同时，国际金融危机给经济发展带来了困难，也促成了举国上下形成一种共识：必须转变经济发展方式，要从外贸依存型转向内需驱动型。

　　而内需就应当依靠居民消费的拉动，即要真正改变经济增长模式，要真正促使产业结构优化，关键在于消费增长和消费结构，而根子在收入分配领域。这样我们就形成了第二个共识：促进居民消费的增长，一是要增加劳动者的工资收入，二是要提升劳动者稳定的安全预期。

　　应当说，当年强调让一部分人先富起来的分配格局有其历史的合理性和必要性，因为当时不仅资本极度短缺，而且缺乏致富的典范，不利于财富的创造与增长；时至今天，现实情形已经发生了显著变化，如果再继续这种倾斜式的分配格局，就要出现严重的问题。因此，收入分配改革在当下和今后一个时期，已经成为关键时期的关键改革。

　　《21世纪》：除了金融危机，怎么把脉收入分配改革的更深时代背景？

　　郑功成：纵观三十年历程，曾经对财富增长与财富积累发挥重大作用的利益分配格局逐渐失衡。贫富差距的持续拉大，已经由过去一个不太显眼的社会问题，演变成一个较为严重的社会问题，正在直接制约着中国经济发展与社会进步。

　　一方面，资本要素短缺的时代已经成为历史，现实是我国资本已经出现相对过剩，这就意味着财富分配向资本过度倾斜的格局已经不合时宜；另一方面，尽管就业形势依然严峻，但是劳动力要素也已经从过去可以无限供给转变到现在的有限供给，局部地方已经出现民工荒，这表明廉价劳动力可以无限供给的现象正在发生转变；同时，三十年来，一部分低收入群体中已经出现了贫困的代际积累与延续现象，利益格局失衡已经成为一个不争的事实。这三大背景必然要求我们改变失衡的财富分配格局。我认为，现在应当形成一个新的共识，这就是必须把“合理分配财富”置于与“尽可能地创造和增加财富”并重的位置上来考虑，只有更加重视财富的合理分配，才有利于财富的继续增长和积累。

　　再分配为优选

　　《21世纪》：从各方信息看，新一轮收入分配改革总体框架在2006年已确定。即建立平等参与市场竞争的收入分配秩序，建立反垄断的分配调控政策，千方百计增加农民收入等。您认为具体改革方向该如何展开？

　　郑功成：2006年的收入分配意见的总体思路与方向是正确的，关键在于具体的推进步骤与措施。即如何把握和平衡初次分配和再分配两个层面。

　　我是主张多管齐下的，即要从初次分配、再分配与第三次分配同时发力。然而，在三次分配中，更需要先从再分配环节即社会保障、公共服务等方面入手，再扩展到初次分配环节，这可能是比较理性的思路。

　　相比再分配，政府对初次分配的干预和调整更为复杂，它不仅涉及到劳方、资方与政府三方利益的分配，而且与就业、投资、经济增长乃至地区之间的竞争等交织在一起。而再分配只是对政府掌控的公共资源进行合理配置，在国家财政、土地收益、国有企业经营利润持续增长的条件下，政府对收入分配进行调控的空间巨大，发挥的作用也巨大。

　　当然，政府对初次分配也要有所作为，而且完全能够有所作为。比如政府可以通过推进社会保险法的立法和实施，来扩大社会保险的覆盖面，此即在一定程度上强制性地缩小了劳资之间利益分配格局的巨大差距，同时，也可以利用相应的税制等措施来促进企业年金和其他职业福利的发展。当然，还有最低工资制度必须严格执行。可见，初次分配并不等于完全由市场强势一方来决定，按生产要素分配也要服从国家法制。初次分配格局必须调整，甚至是必须做出较大的调整，但它需要有个渐进的过程。

　　《21世纪》：从目前看，很多人把收入分配改革聚焦在增加劳动者工资收入上。而社保是一种远期投资，反映到消费上是一种漫长的过程。

　　郑功成：当然，国家应该制定相应法规，促进劳动者工资收入合理增长。但实际上，社会保险与初次分配是密切相关的，如在企业，只要把所有的劳动者纳入到社会保险的范畴，实际上劳动者的所得就增加了。

　　我在许多场合都建议过，即用工资、社会保险、职业福利三位一体的薪酬体系，来替代单纯的、把目光盯在最低工资的观点。因为单纯的工资增长，并没有解决劳动者的安全预期；最低工资的提高更只是部分低收入群体的收入有所增长，但这种增长从来都是非常有限的，因为在地区发展极不平衡，劳动力供大于求的现实背景下，一味提高最低工资标准而不考虑其收益结构与安全预期，是不现实的，也是欠理想的。如目前一个人的工资是1000元，是增长200元的工资，还是不增长工资而用200元来为其参加医疗保险和养老保险？我主张有限增长工资而必须参加社会保险，只有这样才能真正实现病有所医、老有所靠。我认为，在现代社会，劳动者的薪酬结构一般维持在工资占60%、社会保险占20%-30%、职业福利占10%-20%较为合理，这种结构既能够保证劳动者的即期收入，满足当前的消费需求，同时又能解除他的后顾之忧，提供稳定的安全预期。

　　至于社保与消费的关系，在我国，社保至少在现阶段不仅是一种投资，而且是一种见效很快的投资，它不是负担，至少在现阶段绝对不是一种负担，因为在社会保障水平偏低的状态下，所有社会保障投入最终都会转化为消费的。事实上今年春节前后启动农民社会养老保险试点的地区就出现了明显的消费上升，民生质量同步上升，如果全国能够形成这样一种格局，就会对整个国民经济的发展产生积极而有效的拉动作用，同时，消费带来的需求才是促使经济增长方式转型和产业结构优化的原动力。我特别希望这一观点能够成为新的共识。

　　利益调整难题

　　《21世纪》：从2006年开始，收入分配改革方案多次呼之欲出，但又一直未出台。难在哪里？

　　郑功成：利益格局调整当然绝非易事，动谁的利益都会遭到强烈的抵制。同时，利益格局的调整还需要考虑历史的公平与维护经济的持续发展，必须在平衡各方利益的条件下进行调整。因此，不要指望一夜之间便能够扭转三十年来形成的利益格局，便可以规范三十年来逐渐失范的收入分配现象。

　　摆在首位的是财税改革。如财政支出结构问题，在社会保障健全的国家，国家财政支出的三分之一，甚至二分之一是投入社会保障等民生福利事业的，而我国投入到社会保障方面的财政资金目前还不到12%。另一方面，直到2009年12月15日，却还有两万多亿的财政资金没有使用。再如，中央和地方财权事权不匹配的问题，中央和地方政府在分税制后，已形成了现在这样一种利益格局，这种利益格局不是一下子能够调整过来的。当然，中央实际上已经在调整了，即在中央财力持续增强后，加大了对中西部地区的转移支付，加大了对“三农”的支持等。

　　财税改革是收入分配改革的重要方面，但又确实很复杂，利益分配已有很大的惯性。财政系统的调整是调整各个系统、各个部门、各个地区之间的利益，这个难度是很大的。每个部门、所有地区都会维护它的既得利益，如何拿出一个各方都认可或者接受的新的利益格局，确实需要政治智慧。

　　《21世纪》：尽管近些年政府加大社保投入比较明显，但也有人担心财力是否承担得起的问题。

　　郑功成：从总体上讲，我国的财力增长很快，国家财政是雄厚的，况且财力还会伴随着经济增长而持续增长，而当前严重偏低的社会保障支出，表明还有着巨大的提升空间。不过，如果只是针对财政增量进行调整而不动存量，即原有的财政支出结构不动，再雄厚的财力也挤不出多少用于民生与社会保障。因此，我主张财政体制改革必须在“增量”和“存量”上同时发力。在汶川大地震发生后，政府行政经费压缩了5%，用于救灾及其他民生方面的投入，这是首次对政府财政公共资源的存量结构进行调整。我认为，在财政支出结构中调整存量，有三种途径：减少国家财政对经济建设的直接投入，改为主要依靠市场融资；缓建部分公共设施，杜绝所谓的政绩工程；提高行政效能，压缩行政成本，并把压缩行政成本放在首位。