观点要点：“国家新农保”具有保险与福利的双重特征，能够极大的调动农村居民的参保积极性；从制度的科学性和完善程度看，“国家新农保”方案还存在一些不足及尚未解决的关键性问题如政府补贴资金的保障机制缺失、总的养老金替代率偏低、养老金标准的调整机制不完善、
个人账户资金部分产权的非私有性、与其他制度衔接与转换措施地方性过强等；当前“国家新农保”应该增强精算因素，加强财政算账力度，建立价值理念和政策调整机制，确保制度的科学性、透明性及适应性；“国家新农保”具有提前6-8年实现全覆盖的财政可行性，目前要进一步扩大试点，提高覆盖面，还必须加强制度的完善与相关配套制度的建设。
“国家新农保”方案吸纳和借鉴了“旧农保”及“地方新农保”制度的优点及经验，汲取了“旧农保”制度的教训，结合我国当前的经济实力及农村居民的养老需求现状，在注重可操作性的基础上制定的方案，其具有保险和福利的双重特征，能够极大的调动农村居民的参保积极性，对农村老年居民的生活具有较强的保障性。但是，该方案在设计及试点推行中还存在一些不足之处，有待于进一步完善和修正。
一、“国家新农保”试点方案的不足及尚未解决的关键问题
（一）国家财政补贴新农保，体现了政府的责任，但是补贴资金的保障机制缺失“国家新农保”中政府扮演雇主的角色，承担部分缴费责任，但是由于这种类似雇佣关系缺乏法律保障，因而政府财政补贴资金的可持续性问题值得重视。
1.国家财力雄厚，但是中央财政补贴资金缺乏制度保障。现在我国60岁以上老年人约1.5亿，约1亿在农村。如果每年每人给予660元的基础养老金补贴，中央财政补贴的总额为498亿元（其中东部地区地方政府承担50%）。这笔补贴，按照我国现行财政规模及增长速度是完全可以承受的。但是基础养老金资金能不能到位，不是财力雄厚就能够到位，也不是领导说了就算，它需要制度为之保障。然而，到目前为止，尚未建立基础养老金资金来源的保障机制。
2.各地财政补贴的承受能力不同，经济欠发达地区的后劲不足。各地区对“国家新农保”的补贴责任不同，其中，中西部地区地方财政仅需要承担不低于30元的个人账户补贴资金；而东部地区地方财政补贴责任包括两个方面，除了不低于30元的个人账户补贴资金外，还需承担50%的基础养老金支付。根据精算和预测，在农保制度覆盖10%人口时，当地方财政补贴支出占地方财政收入最高比例为0.27%（西藏），各地财政压力较小。但是当制度覆盖到50%人口时，中西部地方财政补贴负担开始出现压力，如西藏为1.35%。如果覆盖面继续增大，则经济欠发达地区的财力后劲明显不足。因此，我国在逐渐推进和扩大覆盖面时，要时刻关注地方财政的承受能力，关注中西部地区在覆盖率扩大时的负担能力，确保新农保能够有序地开展。
3.隐形财政压力缺乏释放机制。新农保个人账户养老金计发办法与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同，其月计发标准以个人账户积累额除以139个月。也就是农村居民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，前期积累的个人账户资金全部领取完毕。在受领人还健在的情况下，今后每年的养老金由政府支出，并维持其基本的养老金水平。而根据精算，我
国农村居民60岁时平均余命为20.62岁，72岁时平均余命为11.86岁。即个人账户在将近72岁时资金完全领取完的情况，政府必须承担起支付72岁以后年份的养老金支出。也就是说，政府必须承担近12年的养老金支付。这是一笔不小的支出，将构成较大的隐性财政压力。而目前关于这笔隐形的财政压力尚未建立任何的释放机制，这是当前“国家新农保”政策有待于解决的问题。
（二）55元基础养老金极具吸引力，但是55元基础养老金的收入替代率偏低
新型农村社会养老保险中基础养老金55元由国家财政全部承担，其在整个养老待遇的结构比例中还是较大的，是新农保制度最大的亮点，也是吸引农村居民参保的重要政策。但是，从替代率角度看，55元的基础养老金待遇水平较低。2008年我国农村居民家庭人均纯收入为4760.6元，而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13.86%，远远低于当前我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。
（三）不低于30元的地方财政补贴很重要，但是其吸引力具有一定的局限性
用静态的分析方法，在不考虑任何外界条件变化的条件下，地方政府每年30元的财政补贴为农村居民带来3.24元的个人账户养老金待遇，在养老金中所占份额非常低。从提高农村居民的养老金待遇角度看，30元的缴费补贴实在不具有吸引力，但是从缴费补贴进入个人账户的角度看，这一政策的最大效果在于能够从心理、从感情上调动广大老百姓的参保积极性。因此，不低于30元地方财政补贴政策对启动“国家新农保”具有积极意义。尤其对于中西部地区要在短期内建立农村社会养老保险制度，这一政策具有极强的吸引力。但是地方政府不低于30元补贴具有一定的局限性，主要表现在：第一，不利于个人缴费水平的提高。每年30元的地方财政补贴相比较农村居民参加新农保的个人缴费档次，与最低缴费档次100元，相差3倍多，是其30%的金额；与最高缴费档次500元相比，相差近17倍，是其6%的金额。从这方面来看，如果地方财政不实行梯度型财政补贴，农村居民更愿意参加100元的缴费档次，以获得相对较高的地方财政补贴。这样不利于参保居民选择较高档次的缴费，最终会影响养老金待遇水平。第二，最低每年30元的地方财政补贴仅仅对鼓励中西部地区农村居民参加新农保制度能够起到一定的效用，而对于经济较发达地区将不会形成吸引力。我们对不低于30元的地方财政补贴政策要给予客观的评价。
（四）总的养老金替代率偏低，提高总养老金替代率的有效机制缺失
作为养老金对于老年基本生活的保障，我们更要重视总的养老金替代率。无论是用静态计算法还是考虑利息因素计算，无论以农村居民生活消费现金支出计算，还是以农村居民家庭人均纯收入计算，无论是100元缴费，还是500元缴费，全国“国家新农保”总的养老金的收入替代率都偏低。以农村居民生活消费现金支出计算，即使在个人缴费选取最高档500元时，全国总的养老金替代率为37.96%；如果考虑利息因素，而且在4%的较高利率水平下，个人缴费仍选择500元的高档，全国总的养老金替代率也只有45.48%，还达不到全国农村居民生活消费一半的替代率。这样的替代率水平仅仅能够保证农村老年人达到较低生活水平状态。但是分地区看，东部地区替代率普遍较低，中西部地区替代率普遍较高，如贵州省为全国最高，每年100元的缴费档次替代率为46.86%，每年500元的缴费档次替代率为76.16%。因而，“国家新农保”分地区分类推进具有重要的科学性和现实性。针对东部发达地区，可以实行政府补贴和个人缴费双重提高机制，将对新农保总的养老金替代率的适度提高大有好处。目前“国家新农保”在政府补贴和个人缴费方面也有一些相关规定，但是这种相得益彰的政策机制不是十分明确，建议“国家新农保”一边试点，一边探索其政策的完善机制，明确提高替代率的政策方案。
（五）与其他制度的转换与衔接措施地方性强，不利于跨区域、跨制度衔接
新农保制度与其他制度的衔接转换中最难的是与“地方新农保”和城镇职工基本养老保险制度的衔接与转换。与“地方新农保”转换的难题在于，“地方新农保”制度模式差异大，做法各异，要转换成“国家新农保”制度既要考虑模式之间的转换带来的转型成本，又要保障参保农村居民的利益不受损害。特别对于刚建立“地方新农保”的地方，不利于当地制度的稳定。更为重要的是，部分“地方新农保”模式先进，做法科学，更有利于城乡制度的衔接和转化，如果统一转化成“国家新农保”模式，是否合适，的确值得思考。
与城镇职工基本养老保险制度转换的难题在于，新农保制度与城镇职工基本养老保险制度的统筹部分出资方、缴费标准、年限计算有所不同，转换困难，需要精算，成本较大。如果两种制度转换，农民基础养老金的资金是由财政继续承担还是由当地城镇统筹账户出资，没有明确规定。若由财政承担，那么“国家新农保”就没有得到实质性的转化；若由当地城镇统筹账户出资，必然会侵犯城市参保人口养老基金部分利益。
（六）个人账户中政府补贴资金非私有性，负面影响较大
新农保制度中参保农村居民的个人账户由个人缴费和地方财政补贴组成。《指导意见》中指出参保人死亡，除政府补贴资金外，个人账户中的资金余额可以依法继承。即参保农村居民个人账户中地方财政补贴的部分在某种程度上仍然属于政府所有。这种规定和做法似乎违背了个人账户资产的私有性特征。而个人账户中政府补贴资金的非私有性所引起的负面影响较大，第一，参保人员死亡，其家属不能继承个人账户中政府补贴资金的做法，不够人性化，会降低农民参保的积极性。第二，各地在新农保制度试点的推广期间，会重视参保率等指标，以鼓励尽可能多的符合条件的农村居民参加，这样有可能会忽略在发生意外时个人账户资金的产权纠纷问题，进而影响农村居民对政府的信任程度。第三，一旦出现个人帐户资产纠纷，可能会引起集体性对抗，农村居民会高估死亡风险，而影响其参保的积极性。第四，个人账户资金产权的非私有性不利于与城镇基本养老保险制度的转换。
（七）资金的管理与运营模式缺乏创新，保值增值难
新农保个人账户资金的管理和运作依然按照“旧农保”基金管理模式进行，缺乏创新，基金的保值增值难。随着新农保制度的扩大和推广，基金规模越来越大，如何系统地管理和运作是个难题。此外，个人账户中有地方财政补贴资金注入，使其资金保值增值风险责任复杂化。个人账户资金如果完全是参保者缴费，则基金的保值增值由政府运作，政府承担责任。当前个人账户资金既有个人缴费，也有政府补贴，政府是筹资者的一部分，则基金风险责任难以确定。此外，在目前基金投资较难的情况，创新财务运行模式不失为一种保全基金价值的有效方法。名义账户制是微观经济激励和无需转型成本的现收现付制的结合，资金收取采取DB型，养老金发放采取DC型，对基金投资运营没有严格要求。该模式在瑞典已经得到成功实践。如果以该模式运行新农保个人账户基金可以缓解基金保值增值的压力。但是也会面临由此引发的与城镇职工基本养老保险制度的衔接与转化的新问题。
二、试点方案有待于进一步解决与思考的前瞻性问题
（一）有必要引入精算因素，使制度更加科学化和透明化
“国家新农保”试点方案中一些主要参数如缴费标准、基础养老金发放标准、财政补贴力度等尚未经过精算，大多数是经验数据。作为一项社会保险，即使有政府财政补贴，甚至兜底，也依然存在一些保险数量关系，而这些保险数量关系必然要运用精算的方法给予确定，这样才能增强社会保险的科学化，提高社会保险运行的透明度。因此，从社会保险理论的角度看，“国家新农保”也有必要引入精算理论确定要素之间的经济关系。如养老金的计发办法涉及农村参保人口结构、财政承受能力等多方面的因素，应该重视精算在养老金标准的确定和资金预算方面的作用。
（二）增加养老金与养老服务的替代功能，提高制度保障的有效性
随着农村人口老龄化程度的加剧、农村居民城市化趋势加深、农村子女养老观念的逐渐改变，传统农村家庭养老功能逐渐减弱，家庭养老方式将逐渐淡化，广大农村居民社会养老的需求与日俱增。所以我们在为农村居民建立养老金制度的同时，应该同步关注农村老年居民的其他生活保障和其他生活服务的需求。在新农保制度试点和推广阶段，我们可以尝试提供养老金与养老服务的替代功能，若农村居民放弃部分养老金，则由政府提供等值的养老服务，由农村居民自愿选择，可以小规模起步，这样既不会在短期内增加地方财政的负担，也不会损害农村老年人领取养老金享受社会保障的权益，而且对有限的养老资源是一种合理配置。如果能够实现养老金与养老服务的互换，将是一种理想的制度安排。在现实情况中，养老金制度安排属于人力资源与社会保障部门，而养老服务制度安排属于民政部门提供。如果两者需要互换，则需要一个依托机构或者组织来实现两者的衔接，或者两个部门内部设置衔接转化系统，即建立实现养老服务功能互换的平台，以满足养老金与养老服务的互换工作需要。
（三）建立政策理念调整机制，适时把握政策的价值取向
新农保制度是关注农村居民老年生活的政策，在逐步开展和推进新农保制度的进程中，我国政府关注的是公平还是效率，决定新农保制度的开展速度和风险控制强度。从政治学角度看，新农保制度应该注重公平，即符合条件的农村居民都应该有权利享受该项制度。为此，政府通过大量的资金投入助推该项制度的开展，其次才是考虑风险因素。而从经济学角度看，新农保制度应该更多的关注效率，即应该使已经参保的农村居民享受较好的待遇，与政府财政能力匹配，逐步发展，适时提高个人缴费比例，以增强个人责任。政府需综合考虑多方面因素，控制风险，更注重新农保实施的可行性和效果。因此，重公平、重效率两种理念在“国家新农保”试点面积越来越大，参保人口越来越多，或者制度实现了真正的全覆盖时，政府可以适当、适度的调整政策理念和价值取向，使该项制度朝着科学、合理、公平、有效率的方向发展。
（四）新农保制度在推行和试点中存在的难题
新农保制度已经在全国10%试点地区开始启动，从目前试点地区情况看，存在以下问题：第一，对于“地方新农保”已经成型或者已经开展的地区，要出台“国家新农保”实施办法存在一定难度。我国不少地区，尤其是东部地区，很早就重视农保工作，不少地方已经开展和初步形成具有地方特色的农保制度。若让其立刻转换成“国家新农保”制度，会面临地方特色制度与新农保制度的难以取舍，优劣难分的情形。尤其对于刚具备雏形，正全面发展的地方特色农保制度，可能面临“地方新农保”制度向“国家新农保”的转换成本、向已参保者解释和宣传制度转换等问题。所以对于这些地方，依照国家政策，制定符合当地的新农保制度实施办法可能有一定的困难。第二，地方缴费档次、财政补贴额度的确定问题。“国家新农保”目前在全国10%的地区试点，地方财政补贴、缴费档次的确定、参保人数的确定都是可以在较小范围内控制的，可是随着试点的逐步展开，各地政府需要考虑逐步扩大的参保人数会带来财政承受能力、管理水平、制度跨省市转换时地方财政的支持等问题的考验。这些因素导致各地政府制定实施办法时，关于缴费和补贴标准高低的确定的确有一定的难度。第三，先后试点地60岁以上人口享受基础养老金的待遇公平性问题。“国家新农保”制度选取全国10%地区作为试点地区，在同一省市内会存在试点地区的先后问题。这对于已满60岁的老年农村居民，关系到是否能够提早领取基础养老金的问题。对于先后试点的公平性问题是新农保制度在推进过程中较显性的问题。第四，机构建设不能同步，管理服务供给滞后。目前国家新农保试点立竿见影，首批10%的试点地区已经全面铺开，2010年还会继续扩大覆盖面，不断增加的农保业务规模对管理和服务的需求与日俱增，而当前基层农保机构建设尚未引起重视，不少地方依然是依赖“旧农保”机构或者其他相关机构代办，机构建设与制度建设不能同步，管理服务供给滞后，很不利于新农保业务的开展。
（五）“国家新农保”具有提前6-8年实现全覆盖的财政可行性
从全国首批试点地区试点情况看，多数地区覆盖的人口已经超过了10%，不少地区已经达到50%甚至更高的覆盖率，其中对于60岁以上的老人个别地方农村如浙江省基本做到了全覆盖。目前在中央政府的大力支持、地方政府的大力推动、农村居民的积极参保情况下，“国家新农保”试点工作速度在加快，按照这一进程，国家新农保完全可以提早6-8年实现地区与人口的全覆盖。根据测算，如果提前八年即在2012年实现全覆盖，这时将有5.95亿人口参保，有0.9亿60岁以上的人口领取养老金，中央财政补贴基础养老金达545亿元（如果基础养老金标准每年按照10%提高，则中央补贴基础养老金数额为660亿元）。此时，中央财政补贴资金占当年中央财政收入的比重为0.87%（如果考虑基金养老金标准的增长因素，则中央财政负担力为1.05%）。地方政府不低于30元的补贴，全国31个省市自治区在2012年平均补贴个人账户资金总额6亿元左右。对于东部地区，如果考虑地方财政补贴50%的基础养老金的情况，则在人口全覆盖的情况下平均各省市补贴资金额度在14-16亿元之间。
如果提前六年即在2014年实现全覆盖，这时有5.96亿人口参保，有1.07亿60岁以上的人口领取养老金，中央财政补贴基础养老金达596亿元（如果基础养老金标准每年按照10%提高，则中央补贴基础养老金数额为872亿元）。此时，中央财政补贴资金占当年中央财政收入的比重为0.68%（如果考虑基金养老金标准的增长因素，则中央财政的负担力也只有1%）。地方政府不低于30元的补贴，全国31个省市自治区在2014年平均补贴个人账户资金总额为6亿元左右。对于东部地区，如果考虑地方财政补贴50%的基础养老金的情况，则在人口全覆盖的情况下平均各省市补贴资金额度在15-20亿元之间。
综上分析可以看出，如果提早全面覆盖新农保，中央财政的补贴能力是较强的。东部地区政府的经济承受能力也较高。而对于中西部地区，在全覆盖年份，要拿出6亿元左右的资金，将有一定的压力，尤其是财政收支连年有缺口的省份，将存在一定的困难。鉴于我国地方经济发展的不平衡性，对于经济贫困的地区，不妨中央财政再给予一定的倾斜，以帮助其全面开展新型农保，实现人人享有基本的养老保障。
三、推进新型农村社会养老保险试点及制度完善的对策建议
（一）紧密关注各地试点状况，积极总结和反馈经验教训，及时完善和修正方案
“国家新农保”试点首批在全国10%的地区开展，这些地区经济发展水平不同，新农保制度的实施具体方法各异，国家农保部门应建立跟踪调查研究机制，紧密关注各地试点状况，及时发现问题，总结经验，为扩大试点范围和推进新农保工作提供经验教训。目前“国家新农保”制度尚未定型，制度完善仍有空间，应该积极总结各地试点经验教训，及时完善和修正“国家新农保”方案。
（二）建立各级财政补贴资金保障机制，确保新农保顺利开展各级财政补贴资金安全、稳定、及时到位是新农保持续开展的关键。中央应该时刻关注财政补贴资金到位的情况，以确保新农保制度的开展。甚至对于经济欠发达地区如西部地区可以采取倾斜政策以缓解其地方财政补贴的压力。为了确保财政资金持续到位，建议建立各级财政补贴资金保障机制，促进国家新农保制度的长期有序开展。
（三）建立全国层面的制度衔接转换机制，促进城乡一体化养老保障制度的实现
我国农村人口流动性较强，农村居民会经常存在身份转换，因而社会保险关系也要随之迁转。在《指导意见》中提及的制度间的衔接与转换问题，有关部门应尽快讨论出台正式政策，以确保制度间转换的规范化，维护转换制度者的利益，尽可能减少其因制度衔接转换而出现的损失。从目前各试点地方出台的细则看，制度衔接与转化地方化色彩较浓，不利于跨地区转接。因此，建议建立全国层面的制度衔接与转换机制，保障各制度间的平稳衔接与过渡，并促进城乡一体化养老保障制度的实现。
（四）正确处理个人账户中地方财政补贴资金的产权问题，避免矛盾和冲突
个人账户资金的部分非私有性，会给制度的推进、资金的管理、投资运营、制度转移等带来很多麻烦。为了避免这些麻烦的出现，建议重新确定个人账户中的政府补贴资金的产权属性，比如，归个人所有，可以继承；或者，正确处理个人账户中的财政补贴资金的使用办法，如采取分类实施办法，即根据参保者缴费年限的多少给予相应的补贴和延伸福利，如参保者在未领取养老金之前死亡，可以分为参保5年内，5-10年，10-15年，15年以上四个档次给予部分的补贴或者发放相应丧葬补助金的方法。对于正在领取养老金的参保者死亡的情况，若账户仍有余额也可以根据其余额领取年份的多少给予相应的补贴或者发放相应的丧葬补助费，以让参保者在任何情况下都能实际享受到其实惠。
（五）在加强制度建设的同时，应重视基层农保机构建设
基层农保机构建设与农保业务的开展有着重要的关联性，基层农保机构健全，人员配备强硬，经办经费充足，农保业务的开展就相对要顺畅一些，反之亦反。而长期以来政府部门和学界将关注的焦点都放在了制度创新和实施机制的完善上，对基层农保机构的建设关注度稍显不足，这将无疑成为制约新型农保试点工作开展的重要因素。为此，在大力推进“国家新农保”试点的同时，各级政府也应该重视基层农保机构建设与管理工作。机构建设和制度建设只有同步进行，才能确保新型农保工作的持续开展。而在基层机构建设中，人才建设是核心，要重视培养会精算、懂操作的技术人员，也要重视培养能够适应农村工作特点的业务人员。
（六）与时俱进，及时完善制度和相关的配套措施
根据我国国情和现实条件的约束，新农保制度有许多不足的地方不能马上解决，但是随着试点工作的推进，应该使新农保制度符合时代的步伐，与现实同步发展。
1.适时开拓投资渠道。我国金融市场不成熟，资金投资收益率低，风险大，在当期基金的投资以保证基金安全为主，主要以银行存款和购买国债为主。而在我国金融市场逐步发展时，应该优先考虑社保基金的投资收益，开拓投资渠道，可以通过债转股、交通债券、贷款等方式投资大型公共工程、公共设施以及公益建设项目等，一方面缓解这些项目资金紧张矛盾，一方面可以使农保基金达到保值增值的目的。
2．建立养老金替代率调整机制。我国新农保制度应该根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。中央和地方财政可以根据财政收入和各项精算结果，在有条件的情况下，增加财政补贴力度，逐步提高农村居民养老金替代率。
3.适时调整养老金计发月数。随着我国农村居民寿命的增加，养老金的计发月数应该适时调整，应该考虑60岁人口的余命因素，采用较为科学、精准的养老金计发月数，以减少政府的隐形财政压力。
4.增加养老保障互换功能。建议与民政部门沟通，在新农保推进到一定阶段，可以实现养老金与养老服务的互换或者替代，提高新农保的保障效力，为农村居民老年生活提供全方位的保障。
来源：人民网
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