宋宝安：新农保试点期限不宜过长

　　2009年9月国务院颁发了关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见【国发〔2009〕32号文件】，明确提出到2020年基本实现“对农村适龄居民的全覆盖”，也就是说，我国新型农村养老保险试点要用10的时间完成，形成稳定的制度。2009年7月我同吉林省人社厅同志一起，利用 2周的时间，围绕建立新型农村养老保险制度的相关问题，在吉林省范围内，按照经济收入水平高、中、低的标准，调查了白山、通化、延边地区的临江、集安、敦化等3个县（市）及其所属的部分乡镇、村屯，走访了部分农民家庭，召开了6次有县、乡、村干部和农民参加的座谈会，对农村建立新型社会养老保险制度有了一些新的看法和体会，其中最突出的体会是：建立农村养老保险势在必行；新农保的试点时限不宜过长，过长的试点期限弊多利少。

　　一、试点期限过长的弊端

　　第一，试点时限过长，不符合多数农民的意愿。在调查中我们发现，几乎所有被调查的农民都希望尽早建立农村社会养老保险制度，解决他们养老的后顾之忧。农村中空巢家庭的比例远比城市高，年轻人中相当一部分外出打工，他们长年不回来，空巢家庭占到被调查农村家庭总数的42%，这些家庭急需社会养老。而过长的试点期限使多数空巢家庭望洋兴叹。

　　第二，影响农民养老的紧迫需求。我国农村土地收入已经难以满足农民养老的需要，我简单算了一下账，在吉林，大多数农民每年1亩地的收入在800元左右，平均到每个月不到70元。而我国农村的平均年生活消费是3661元（2008年），月均305元。也就是说，靠土地收入只能满足农民23%的消费，其它部分只能靠其它收入解决。这对于没有劳动能力也没有其它收入并且体弱多病的老年农民来说，解决其养老的经济需求问题，只有靠社会养老保险。

　　第三，影响社会公平和农村社会稳定。不难理解，被确定为试点县的农民，他们从2010年就可以开始缴纳养老保险金，按五个基金缴纳层次的中间层次计算，10年后他们的个人账户中积累的资金，可以达到3000元，加上由于补贴而增加的基金（大多数省份中档年补40元），合计3400元，如果地方财政允许，补贴还可以更大幅度增加。而没有作为试点县的农民，既没有享受到补贴，也没有为养老所作的必要积累，他们老年后的养老待遇，将比试点县农民低很多。另外，试点县的老年农民每个月都能领取55元的养老金，十年比非试点县的农民多领6600元养老金，加上地方财政十年补贴的400元，共计形成7000元政府补贴差距，并且这是永远不可改变的养老金收入差距。这将使试点县周边那些村挨村、地连地的非试点县的农民明显地感觉到不公平，因而会对政府有意见，有可能影响农民的社会公平感和农村的社会稳定。如果缩短试点周期，可以避免养老资源分配上的过度不公平。

　　第四，十年试点的必要性不大。实施新农保这一重要社会政策是前无古人的事业，试点是必要的。但试点的目的，是为了把面上普遍存在的问题拿到点上，通过试点找到正确解决问题的策略和途径，避免出现偏差，而绝不是要通过不断扩大试点逐步铺开新农保。尽管我国各地的情况不同，但也没有必要把试点期限拖得过长，因为实行新农保可能遇到的矛盾很快（一、二年）就能暴露出来，为我们发现和解决这些矛盾提供条件，使我们完全有可能顺利找到解决问题的途径。拖十年再普遍建立新农保实无必要。

　　第五，影响扩大内需基本国策的贯彻执行。农村消费潜力巨大，是扩大内需的主要方向。如果试点期限过长，搞成十年，社会养老保障制度长期处于不确定状态，必将严重影响农村居民的社会预期，担心养老问题，使农民有钱不敢花，攒钱养老，进而影响消费。搞十年试点，这在世界社会保障建设史上也是绝无仅有的。特别是由于社会养老保障是能上不能下的刚性制度，十年试点所产生的心理惯性是很难改变的，一旦试点“失败”，后果不堪设想。社会保障试点只要开始，不管出现什么情况，都不可能取消新农保制度。与其长期拖延，不如及早完成试点，实行全覆盖的新农保。

　　二、几点建议

　　1.把解决实行新农保可能遇到的矛盾和问题作为试点的核心目标，使试点县成为解决问题的“试验田”。不能幻想通过试点的办法逐步铺开新农保；更不要把国企逐步改革的做法运用到新农保，因为二者有本质的区别：一是国企改革是在原有基础上的改革，旧有的矛盾错综复杂，解决的难度大，改革所需要的时间长，逐步推进是正确选择。而新农保是在没有旧制度羁绊基础上的建立，“一张白纸没有负担，好写最新最美的文字”；二是国企改革存在很大的不确定性，而新农保则是必须建立的制度，没有选择的余地，并且建立的时间宜早不宜迟。

　　2.从农村居民社会养老保险的实际需要出发，加快试点步伐，最大限度地缩短试点期限。根据我的调查了解，用不了一年，新农保将要遇到的矛盾和问题，都会比较充分地暴露出来，这就为我们正确解决问题提供了可能。建议在试点县组织有专家学者、社保行政管理人员和农民参加的试点工作队，深入实际调查研究，尽快找出矛盾存在的根源，在科学研究的基础上提出解决问题的对策，为普遍建立新农保创造经验开辟道路。

　　3.把新农保试点工作与建立居家养老服务体系结合起来，发挥居家养老的主体功能。社会保障体系中包括经济来源保障与社会服务保障两个基本方面，经济来源保障是基础，社会服务保障是实现条件，但我们这些年简单地把社会保障理解成经济来源保障，忽略了社会服务保障。经验证明，只有同时建立以居家养老为核心的社会养老服务保障体系，才能切实保障新农保制度的顺利实现。建议深入调查二者的内在联系，了解农村养老服务保障需求现状和养老保障资源供给之间的差距，提出解决问题的对策措施。新农保制度不可能孤立运行，要有其它制度的支持。应该把建立居家养老服务体系作为进行新农保试点的重要内容，取得经验，逐步推广，以保证新农保政策的有效实行。