WTO经典案例：美国赌博案：最小国的胜利

　　 WTO历史上有这样一桩奇案：起诉方是一个名不见地图的小国，被诉方是唯一的超级大国；更重要的是，该案引发了关于自由贸易和公共道德保护的争论，广受关注。

　　这就是WTO美国赌博案。

　　袖珍国家的发家路

　　有人说赌博是一种人性，“十人九赌”。为了吸引游客，也为了丰厚利润，美国、中国澳门、马来西亚、新加坡等国家和地区政府允许在某些特殊区域设立合法赌场。

　　虽然生意兴隆，但赌博业绝不是这些国家的支柱产业。世界上把赌博业作为支柱产业的国家，恐怕只有中美洲的安提瓜和巴布达（下称“安提瓜”）了。

　　安提瓜是世界上最小的国家之一，地处中美洲背风群岛东南端，濒临加勒比海东北侧，面积约440平方公里，人口只有6.8万人，大多是非洲黑人后裔。由赌博业带动的旅游业是这个国家的支柱产业，占GDP的一半以上（有数据统计占70%），其次是农业和轻工制造业，在GDP中的比重很小。

　　从上世纪90年代中期开始，安提瓜中央政府斥巨资构筑网上赌博系统和手机赌博系统，在银行间建立赌资支付和转移体系，培养娴熟的服务人员，从全世界吸引赌客。一般地说，有三种赌博方式。第一种是赌客只押注，不直接参与活动本身，包括体育赛事，也包括总统选举以及其他结果难测的公众活动。第二种是赌客直接参与的扑克牌游戏、掷骰子、百家乐游戏等。第三种是通过机器进行的远程数字游戏，包括抽彩、老虎机、宾果（猜格子）游戏等等。

　　在安提瓜的网上赌博系统中，每种赌博所需要的工具都一应俱全。不管你身在何处，如果有赌意，只需要打开因特网或者打开手机，登录这个系统，就可以即时参与，赢钱后网上支付系统会自动把现金汇入你的个人账户，给你带来很强的参与感和赢钱后的快感（当然也有输钱后资金被转走的沮丧）。

　　这种方便高效的赌博方式风靡一时。高峰时期该系统共有1800个站点，赌注达到70亿美金（曾有预计这一数字到2010年能达到180亿美元）。可以想象，这个6万多人的小国能因此富裕到什么程度。

　　财路被断后的以小搏大

　　世界上最大的赌博市场在美国。据美国赌博影响研究委员会（NGISC）官方报告披露，1998年，有68%的美国人至少赌博一次，有86%的美国人在一生中至少赌博一次；1999年，政府认可的合法赌资一共有6300亿美元。这些数字还不包括政府不认可的“非法”赌资和体育赛事赌资。

　　NGISC估计，由于体育赛事赌博非常普遍，其赌资会远远超过上述数字。在美国之外，大型赌博公司通过远程计算机控制技术在海外开展业务收取利润。世界上的大型赌博场所都和美国有千丝万缕的联系。

　　安提瓜方便快捷的赌博体系和美国人好赌的个性，让美国人成了安提瓜赌博业的常客。上世纪90年代后期，美国人不分男女老幼，经常在茶余饭后和其他休闲时间登录这个赌博系统，弹指之间大量赌资源源不断地外流。美国政府开始对此事警觉，认为这个赌博系统不仅吸引了许多青少年学生，影响学习，而且引发了许多赌资纠纷，造成聚众斗殴等恶性案件。

　　随后，美国联邦政府先后修改或通过了《有线传输法》、《旅游法》、《非法商业赌博法》，有八个州也先后通过法令，禁止以安提瓜的方式进行赌博活动。

　　这些法令颁布之后，直接影响了安提瓜的赌博业。1999年，安提瓜的合法赌博经营机构共有119家，员工3000多人，赌博业收入占GDP的10%。到2003年，这些机构锐减到28家，倒闭了四分之三，从业人员也减少到不足500人。不过，安提瓜深知自己太小了，美国太强大了，保持适当的克制，没有起诉美国。鸡蛋哪能和石头碰？

　　一个叫Jay Cohen的人改变了棋局。他是一个美国人，在安提瓜成立了一个“世界体育交流中心”，通过因特网和手机进行商务赌博活动，主要吸引美国赌客，收入不菲。2001年，美国地方法院以违反《有线传输法》判处他有期徒刑21个月。他不服提出上诉，美国第二巡回法院予以驳回。

　　Jay Cohen被激怒了，决定与美国政府搏一博，出狱后到安提瓜找到了同行，赞助安提瓜政府起诉美国。

　　2003年3月21日，安提瓜正式在WTO起诉美国，称美国在《服务贸易协定》的承诺表中已经承诺开放此类赌博业，而政府法令在实际上却违背这个承诺；这些法令也违反了《服务贸易协定》第二条关于最惠国待遇、第六条关于国内规则、第八条关于垄断和专属服务提供者、第十一条关于支付和转款、第十六条关于市场准入和第十七条关于国民待遇的规定。

　　起诉之后第一个必经阶段是双方磋商。当时美国代表的态度非常傲慢，根本没有把安提瓜放在眼里，断然拒绝了安提瓜的磋商请求。2003年7月，专家组成立，欧盟、加拿大、日本、墨西哥和中国台湾以第三方身份参诉。

　　诉讼过程中，美国的态度发生变化，开始主动与安提瓜接触，试图协商解决。2004年6月—11月，双方曾先后三次要求专家组中止审理，之后又三次延续。

　　2004年11月10日，专家组一审裁决，认定美国的《服务贸易承诺表》中包括双方争诉的赌博业务；美国联邦法令和八个出台法令州其中四个州的法令（路易斯安那、马萨诸塞、南达科他和犹他州）违反《服务贸易协定》，没有给予安提瓜赌博业相应的市场准入待遇；美国也没有证明这些法令是为了保护公共道德所必需。

　　专家组也认定美国其他四个州的法令没有违反《服务贸易协定》；安提瓜没有证明美国违反《服务贸易协定》关于国内规则的规定；并对安提瓜的其他诉求不予审理。双方均不服上诉。

　　2005年4月7日，上诉机构维持了专家组的大部分结论，但认为专家组不应该对美国八个州的法令进行裁决；同时认为美国已经证明这些法令是为了保护公共道德所必需，驳回了专家组的此项裁决。但最后，上诉机构要求美国履行服务贸易承诺，对安提瓜开放争诉的赌博业市场。

　　整体上说，美国输掉了这场官司，想尽一切办法规避执行裁决。从2005年4月到2007年12月，WTO争端解决机构又就执行问题多次仲裁，终于尘埃落定，授权安提瓜从WTO《知识产权保护协定》中对美国实行报复性措施，每年的报复数额不能超过2100万美元。

　　“道德例外”是一个杀手锏

　　“道德例外”是WTO条约体系的一种特殊安排。根据《关贸总协定》（1994）第二十条（a）项和《服务贸易总协定》第十四条（a）项，如果一个成员国是为了保护公共道德所必需，（只要不是为了变相限制自由贸易，不是为了在不同成员国之间采取歧视性措施），可以不履行WTO条约义务。

　　WTO以往的判决中，引用“道德例外”的例子并不鲜见。在美国汽油技术壁垒案、美国虾类产品进口限制案、欧盟进口石棉制品限制案中，争端方都曾经为是否应该引用“道德例外”激烈争论。不过，就服务贸易而言，美国赌博案是首例。

　　美国是引用“道德例外”的老手，经常主张他们的公共道德必须受到保护。坦白地说，美国并不是真的要“保护公共道德”，而是把这个条款作为一种工具，对国内产业进行保护。

　　就这起赌博案而言，引起学者热议的主要有以下几点。

　　其一，美国认为如果安提瓜的赌博业进入美国市场，会引诱青少年沉迷于赌博，会引发恶性案件，不能有效阻止洗钱行为。但是，赌博业在美国非常发达，业务延伸到世界各地，美国如何保证其国内的赌博业不危害这些公共道德。

　　其二，既然WTO上诉机构认定美国已经证明限制安提瓜赌博业进入美国市场是为了保护公共道德，符合“道德例外”条款的要求，为什么又裁定美国对安提瓜开放赌博业市场呢？这不是相互矛盾吗？

　　其三，据安提瓜称，因为美国的限制措施，每年造成的损失是90亿美元，最后WTO授权安提瓜对美国报复的金额是每年2100万美元。相对来说，这是杯水车薪。与其说是报复，倒不如说是慰籍。更何况，安提瓜是在《知识产权保护协定》的框架内实施报复，也就是说安提瓜可以用对美国产品侵犯知识产权的方式得到补偿。这在实践中很难实施。简言之，WTO的裁决对安提瓜没有实际意义。

　　可见，“道德例外”是WTO游戏规则中一张很好的“王牌”，可以在争端解决中发挥决定性作用。美国的公共道德需要保护，其他国家的公共道德需不需要保护？我们中国能从此案中学到什么？

　　在刚刚结束的中美出版物市场准入案中，中国也曾引用过“道德例外”，但效果不佳。当前，美国商务部和贸易代表办公室有一个宏大的计划，要逐步促使中国大面积地开放服务业市场。有许多服务业，比如教育、医疗、新闻传播等，是与中华民族的传统道德息息相关的。我们不妨也认真研究并利用好这张“王牌”。