国开行融资支持下的“重庆政府主导”

　　金融时报中文网2012年5月15日发表叶檀女士的文章《国开行的重庆账本》。该文章以重庆为样本，对以国家开发银行（以下简称“国开行”）为代表的公共基础设施融资者以及“政府主导”下对公共基础设施的集中型投资模式提出严厉批评，并据此宣称国开行和地方政府患上“群 体性傲慢综合征”。

　　此文发表前后，国内几家知名媒体的一系列文章相继涌现。由于正值全国关注重庆的敏感过渡期，国开行融资模式和重庆政府性债务问题再次被置于风口浪尖之上。

　　学术争论，本属正常。但上述文章大多浮于流水账般的数据罗列和蜻蜓点水式的分析，再配以颇具夸张文学色彩的噱头文字，使得此次争论逐步偏离了严肃的学术讨论范畴。

　　众所周知，公共基础设施具有资金投资大、建设周期长、社会性、公益性、正外部性、弱市场性的典型特征，因此政府是公共基础设施的主要提供者和天然服务者。无论在国内外还是东西方，各国政府的职能皆是如此。

　　纵观后崛起国家成功实现现代化的历史经验，几乎都是国家（政府）主导的追赶型经济增长模式，中国的模式亦是国家主导的渐进转轨的复兴经济。中国的国情决定了中国将长期处于工业化、城市化的加速建设阶段，这与西方发达国家后工业化、消费经济阶段对公共设施需求有根本不同，上述判断已成为主流经济学家的普遍共识。在中国现代化进程中，城市化所起的作用尤为重要。

　　历史经验数据表明：城市化率每提高一个百分点，对经济增长的促进作用就超过两个百分点，并引领带动了社会保障、新兴市场、制度创新、技术突破、中小企业、就业等市场化要素的培育。城市化迅速发展，一定会要求一个渐进强大的公共基础设施平台作为支撑，这个平台的搭建，在历史的成功经验中，从来就不是消极等待市场的无形之手完成所谓的调节优化，政府主导是唯一的最优选择。

　　此外，公共基础设施的投资效率下降不是洪水猛兽，而是边际效用递减规律的必然结果。

　　政府决策不同于企业，企业追求的是利润最大化，即边际投资效率大于平均利润率，政府追求社会福利最大化以及经济效率与社会公平的平衡。因此，即使投资效率下降，有时可以等于零甚至小于零，只要能带来社会公共福利的“帕累托改进”，那就值得去做。

　　遗憾的是，在这方面的论述中，叶檀女士及相关文章并没给出大家最为关注的、翔实而具有说服力的重庆公共基础设施投资效率数据。

　　实务操作中，判断融资平台债务是否合理的依据是该平台的资产负债率（平台类不高于80%，一般公司类不高于70%）、判断地方政府债务是否合理的依据是动态/静态政府债务率（政府性债务与政府当年可支配财力的比值）。

　　根据重庆银监局资料，截至2012年3月底，重庆“八大投”的现金流对其银行贷款均实现“全覆盖”；除水投和交旅外，其他已退出平台名单，且资产负债率均小于70%，符合银监会和银行业监管标准。以“八大投”为首的重庆市国有经济规模2012年1月末约为1.46万亿元，总量居全国第四。

　　截至2011年底，重庆市含担保责任在内的狭义债务余额约为2600亿元，占全国10.7万亿地方政府性债务的2.5%，同年重庆经济总量约占全国GDP总量的2.2%，重庆人口约占全国0.21%，三个数据基本适应。

　　2011年，重庆全市地方财政收入2909亿元，以此计算，2011年底重庆市狭义静态政府债务率约为89%。将政府性债务的外延再放宽，即按照包括市、区、县三级政府的全口径计算，2011年底的重庆全口径融资平台债务余额约为4380亿元，而当年全市地方财政收入2909亿元，加中央财政转移支付和上年结转等1844亿元，减上缴中央22亿元后，重庆全市当年可支配财力约为4730亿元，因此2011年底全口径的静态政府债务率约为93%。

　　重庆的狭义政府债务率与全口径政府债务率虽然高于全国70.5%的整体水平，与兄弟省市相比也属偏高，但上述数据均在金融界公认的安全范围和100%的国际警戒线之内。特别应该指出，重庆市的中央补助在财政支出中的所占比例在西部省市中是最低的，而近年来重庆辖区内银行的不良贷款率、存贷比、利润等指标，都是全国最好地区之一。由此看，重庆的政府性债务并没有出现叶檀女士文中所描述的“无法承担之重”的场景。

　　巨额坏账风险？

　　国开行1994年成立之初，就确定主要向国家重点支持的基础设施、基础产业、支柱产业（简称“两基一支”）提供融资服务。2007年以来，国开行始推行商业化运作，逐步形成两基一支、基层金融与国际业务的“一体两翼”业务发展格局，并逐渐形成了开发性金融机构的定位、债券银行的特点和大额中长期批发性业务为主的业务模式，这些都与商业银行特征泾渭分明、迥然不同。

　　时至今日，国开行资产规模已达6.5万亿元，是全球最大的开发性金融机构，超过世界银行（WBG）和亚洲开发银行（ADB）的总和，全国银行业中排名第五。此外，国开行是我国中长期投融资领域内的主力银行，也是全国最大的保障性住房贷款行，约占全国50%份额。

　　在银行实务操作中，贷款是否意味高风险，关键取决于两方面：一是对项目自身产生的现金流（第一还款来源）或借款人综合偿还能力的精准判断；二是对信用结构（第二还款来源）的有效设计，而土地仅是诸多信用结构和风险缓释工具中的一道防火墙。

　　毋庸置疑，中国地方政府债务多为银行贷款，并且多以土地或土地收益权作为抵押。在全国，35%以上的政府融资平台贷款由土地进行抵押。因此不难理解，在房地产调控的背景中，银行坏账问题引发了不少顾虑。

　　从监管角度看，中央政府高度重视融资平台风险问题。自2010年以来，国务院、财政部、国家发改委、人民银行、银监会先后下发了近十个重要通知和指导意见，对全国各地各级政府融资平台进行集中整顿清理。历经两年多的严厉整顿，关于融资平台的重大区域性风险和系统性风险已经不复存在了。

　　2010年和2011年，银监会从系统性风险角度出发，两次对由于房价、地价下跌对银行不良贷款率的影响进行压力测试。其结果是：各大银行对房价地价下跌的可容忍度均在30%以上。与此相比，自2010年国家对房价的宏观调控开始到现在，全国平均房价仅下跌5%左右。

　　截至目前，国开行全口径不良贷款率仅为0.36%，政府融资平台贷款的不良率在0.5%以下，连续8年低于1%以内。这个核心风险数据，不但在国内银行同业中遥遥领先，即使对比于世界一流金融机构中也处于领先水平。应该说，在地价下降的调控背景中，国开行信贷资产表现稳健，并有相当大的弹性容忍度空间。

　　土地价值下跌使银行面临的另一个重大隐患即流动性风险，这个指标主要取决于融资平台自有现金流全覆盖的比率。

　　截至2012年3月底，国开行重庆分行的58家政府融资平台中，现金流全覆盖的有57户，贷款余额占比98%；基本覆盖1户，贷款余额占比2%，这说明重庆融资平台的还款资金来源是落实的，按期足额归还贷款本息是可靠的。

　　就国开行全系统而言，现金流全覆盖的融资平台贷款余额占比为95%、基本覆盖为4%，半覆盖和无覆盖为1%，约330亿元。

　　且不说半覆盖和无覆盖的融资平台可以通过补充有效抵质押物或项目置换等诸多技术手段予以风险化解，即使退一万步，这330亿元贷款全部变为损失，其数额也仅占开行资产规模的0.5%，不会对国开行的流动性造成实质性影响。

　　国开行的战略思考

　　在笔者看来，诸如《国开行的重庆账本》等经济评论文章，往往是借著名评论家之名，而实为追逐社会热点的“快餐文章”。其表面看来是缺失了经济评论应有的逻辑和严谨，而根源却是缺乏对中国经济与金融不断演进变革的深刻理解。

　　2008年中铝140亿美元收购力拓9%股份，和2009年195亿美元增持力拓9%股份之际，国开行是此笔收购交易最重要的财务顾问和最大的外汇融资行。

　　面对外界广泛质疑的高溢价收购方案和巨大的外汇风险敞口，国开行对全球矿业市场和自然资源市场的分析却独辟蹊径、令人深思：中国工业化和城市化的进程实质就是对矿产资源持续需求的过程；中国因素是刺激世界大宗矿产品价格稳定和持续上涨的最重要推动力量。

　　因此，中铝收购和增持力拓股份的交易，其实质不是铁矿石在国际市场价格波动的风险，而是中国经济是否能够稳定增长的风险，如果我们对中国经济持续稳定增长有信心，那该笔交易的风险就锁定了。

　　2006年从零起步，到现在短短六年时间，国开行的外汇贷款余额超过2200亿美元，成为“中国最大的对外投融资合作银行”，居全国银行业第一。中俄石油管道项目、中巴（西）石油、中委（委内瑞拉）石油等一大批战略性项目也都是国开行主导运作的。目前，中国每进口一吨石油和一立方米天然气，其中0.5吨和0.4立方米是国开行贷款支持的。

　　2011财年，国开行净利润超过460亿元，是全国银行业中不良贷款率最低、人均利润率最高的银行。借此契机，国开行亦成为国家应对本次经济危机和实施“走出去”战略的重要抓手。

　　这些案例或许可以更好的理解国开行支持“重庆模式”的背后逻辑，那就是开发性金融对重庆经济长期持续增长始终持有的坚定信心。这个信心，不单单拘泥于单个项目具体指标的技术分析和边界判断，而是根植于国家利益和区域格局的大风险观；这个信心，不会因个别政治人物的变更而摇摆，更不因外界的质疑而踯躅犹豫。

　　（作者就职于国家开发银行） (来源：21世纪网)