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| 上海街头歇息的退休老人。老年人的普通心态是，早退休意味着早保障、早稳定 |
摘要：一次关于延迟退休年龄和养老金缺口的争论，再次深深触动了公众的神经。在尽可能广泛覆盖人群的养老保险机制里，每个群体有着不同的利益诉求。而我们检测一项公共政策是否合理，正是要看不同群体是否在其中获得公平的待遇，制度是否给人提供了稳定合理的预期。面对制度显现的缺陷，我们是否可以问一个看似很不"专业"的问题：我们的养老制度可持续吗？
2050年当我72岁的时候，环顾四周，与我一样进入老龄(60岁以上)阶段的同胞已占到中国人口的34%左右，据测算有4.4亿之多。在2012年的当下，当我作为中年人时，中国人的人均寿命为75岁，理论上我们这一代人平均需要负担退休一代10多年。按照目前覆盖中国2亿多人的养老保险参保人数来算，我和其他劳动力平均每3人赡养一个退休人口。而到了我老年时，中国人的预期寿命已经达到85岁，很可能不足两个劳动力赡养一个老年人，工作一代需要负担退休一代20多年，所以，那时我一定比我的父辈晚退休。
遥想到我老年时，在经历了人口高峰期和劳动力高峰期，习惯了与同龄人争抢着重点学校名额、高考成绩、工作机会，以及在养育孩子的过程中继续帮助她竞争名校资格、医疗资源甚至相亲机会中度过大半生的我，忍不住会问：年老时我还需要拼争我的养老金吗？我既希望自己晚年物质富足，和老伴一起表面上衣着朴素地背包游天下，碰到年轻时觉得奢侈的心爱酒店，能够掏出票子毫不心疼地住上几晚。那时候"钱"对我们就仅仅意味着"钱"，一种货币计量方式而已。可是我又害怕和我女儿一样的工作一代，被我们这些老年人口"剥削"得太过厉害。当然，前提是咱们的养老保险制度那时依旧有效地运转，能够保障老年人顺利兑现自己的"索取权"。
当我向社保专家请教这个问题时，有的专家告诉我，那时候人口老龄化加速行进、家庭保障功能持续弱化和少子高龄化现象并存，如果维持现在的退休年龄，结果必定是代际之间的负担越来越不公和根本不可持续。另外的专家告诉我，一个有效的体制是不用个人担心这些问题的，养老金的收益会与社会平均工资的增长甚至是通货膨胀指数挂钩，个人能够非常清楚预期到自己退休时的收入水平。
我更希望感性地体会到个人与养老制度之间的关系。按照我的浅显理解，我国目前实际上实行的是现收现付制，对于劳动年龄人口(15～64岁)来说，大家就好比持续往一个共同的储蓄罐中放钱。到了退休那一刻，就是这个人可以将这个储蓄罐非常干脆地砸向地面、从里边取钱的时刻。如果是基金累积制，每人所缴养老费用在自己的账户名下，年轻时为自己的老年攒下资本。从经济学上来讲，每个个体都假设是理性的和厌恶风险的，只要缴费的净成本不超过他确定的未来收益，人们就愿意为养老保险缴费。但是谁也不知道自己的寿命有多长，个体依赖于制度上的保障来消除自己的长寿风险。
于是当养老由个人算计上升为一个国家的公共政策时，养老保险制度是基于上一代人与下一代人或几代人群体性老年风险的分摊，而不完全按照个体所费与所得来算账。这一制度的科学性在于，将个体不确定的养老风险通过稳定的制度安排来化解。只是细究我们的养老制度形成过程，在不同时期的碎片化使得养老问题变得复杂。当我们以家庭为单位来看待不同时期、不同体制内养老收入的差别时，这种碎片化和不公正就更加明显。大家没有按一样的方式往养老金池子里边交钱，也没有按一样的方式从里边取钱，参保人对制度的预期就缺乏安全感。
当社会的长寿风险越来越加剧，每个人都难以回避自己的养老问题。在我们所采访的不同个案里，靠房子养老几乎成为中年人的共同打算——在自己不同的老龄阶段一套套地卖掉奋斗时攒下的房子，换取体面的老年生活。于是估计在我年老时，一群群准备到东南亚的低成本国家度假定居的中国老人，纷纷挂出自己的卖房告示，将不动产变现来最后享受一把。原来，到我老年时，我还要和同龄人竞争卖房子。这样的情景既让人欣慰于中国人靠着房子增值，分享到了经济增长的成果，又哀叹于当人们对制度信心不足时，制度永远不会成为可以信赖的首选。既然我们正在每月认认真真地缴纳自己的养老保险，我们非常害怕被社会保障制度所抛弃，那么我们就理所当然地应该向当下的养老制度要保障，在主张个人权利的同时，完善漏洞不断显现的现行制度，要求一个公平独立的养老保险体系。
我们的养老制度可持续吗？
专访中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文
一次关于延迟退休年龄和养老金缺口的争论，再次深深触动了公众的神经。在尽可能广泛覆盖人群的养老保险机制里，每个群体有着不同的利益诉求。而我们检测一项公共政策是否合理，正是要看不同群体是否在其中获得公平的待遇，制度是否给人提供了稳定合理的预期。面对制度显现的缺陷，我们是否可以问一个看似很不"专业"的问题：我们的养老制度可持续吗？
养老双轨制的不公平
三联生活周刊：这次公众对养老金现状的关注，基本上是从要不要延迟退休的争论开始，为什么我们的社会对退休年龄如此敏感？
郑秉文：涉及到延长退休年龄的讨论，有两类人最为敏感：一类是私人部门做工的，比如厂矿企业的工人，对于延长退休年龄比较反对，态度悲观。这些人一般是体力劳动者，工作的市场化程度高，所以早退休对他们意味着早保障、早稳定。另一类是公共部门和知识界，倾向于赞成延迟退休，这也是由于他们的工作性质所决定的。
这些争论往往发展成了私人部门和公共部门的冲突。事业单位、公务员本来领取的退休金就高，如果又延迟退休，会被认为公共部门给自己谋好处，制定了一个利己的政策。但是，如果事业单位不改革或改革在后，提高私人部门退休年龄在前，那么也会让公众认为好处都让公共部门占了，大家会说你坐在办公室里不提高退休年龄，却让私人部门的体力劳动者去提高。在不统一的、碎片化的养老制度下，公共部门无论怎么做，无论是否提高年龄，其结果都是负面的，都会遭到私人部门的诟病，这就是碎片化制度的必然后果，我们应该有这个心里准备。
三联生活周刊：我们的养老制度让一部分人感到不平衡，造成了私人部门和公共部门的退休人员待遇差别明显。对于养老双轨制的诟病由来已久，它造成的差距到底有多大？
郑秉文：从今天的情况来看，根据中国统计年鉴的数据，我国企业职工平均养老金替代率是45%。替代率是劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。替代率45%意味着退休金是退休前工资的45%，但是事业单位和公务员的替代率能达到80%～90%，其中，公务员比事业单位还稍高一些。
公务员和相当一部分事业单位人员在职时不用缴纳养老保险，退休后却能领取高于企业人员的养老金，他们的退休金多数由国家财政支付，这就是私人部门的人觉得非常不平衡的地方。
三联生活周刊：这种双轨制当初是怎么形成的？改变双轨制的呼声很高，但是似乎看不到什么效果。
郑秉文：中国养老保险制度的碎片化非常严重，它留下了不同时期的制度思路和国情特点。1978年改革开放时，全国积压了整整200万应该退休的人员不能退休，因为“文革”期间我们的退休制度彻底瘫痪了。国家于是出台临时办法解决退休问题，企业的工人退休后由企业负责发放退休金，事业单位由国家财政拿钱。那时候所有的企业都是国家的，企业的利润用来先发放退休金再上缴国家，实际上和国家财政直接拿钱支付是一回事，企业和事业退休人员的退休金额也差不多，所以大家都没有意见。
到了上世纪80年代，国企开始裁员增效，企业职工要变成“社会人”，就必须建立独立于企业的社会保险体制，这里边包括独立的失业保险体系、养老保险体系、医疗保险体系等等。我们改革的是经济体制和企业管理制度，事业单位就没有建立独立于单位之外的社保体系的动力，所以他们一直由国家财政负责，这种体制一直延续到今天。当然，在90年代企业职工养老保险改革时一些省市听话，他们的事业单位养老金也参加了改革试点，但他们仅仅参加了缴费，养老金的计发公式却没有变化，否则，就会出现不稳定，因为相对于没有参加养老保险改革的事业单位相比，发现自己亏了，再按企业的水平拿养老金那就更难以接受了。所以，实际上，从全国看，事业单位人员养老金是分成两个台阶：大约是一部分人根本没有参加改革(无需缴费)，一部分是参加了部分改革(按企业标准参加缴费，但按原先事业单位标准领取养老金)。
养老双轨制的改革，说到底是个利益关系的博弈。由于上述事业单位两个台阶的存在，在2008年事业单位五省市养老金试点改革时就遭遇到了极大的阻力，因为大家认为早参加改革早吃亏，观望的态度十分明显，谁也不愿意带头改革了。公务员不参加改革是不公平的，事业单位两个台阶是不公平的，事业单位和企业的双轨制更是不公平的，这些不公平不是改变不了，关键是要看有关部门是否下决心来改。
养老制度会破产吗？
三联生活周刊：除去这种不同部门之间的不平衡感，人们对于养老金的缺口难免担心，害怕自己退休时领不到养老金，那时的养老金能够保障一种什么样的生活？我看您曾经算过一笔账，15年后我们的退休金可能只够吃盒饭，听上去让人挺担心的。
郑秉文：我先来做个假设。假设参保人退休后一日三餐吃盒饭，以20元一份计，每天需60元，年均则需2万多元。加上其他基本开销，每人年均需3万～4万元。若参保人退休后存活15年，则需50万～60万元。然而以中等城市水准计算，参保人员在退休前所缴纳的养老金每年约为3000～4000元，15年缴存余额约为5万～6万元。很显然，其实际缴存不能支付实际领取。因此从养老金财富总值角度来看，在现行体制下，15年后退休的人很可能连盒饭都吃不上。我国的养老保险制度已经处在巨大的财务风险之中。
三联生活周刊：也就是说，我们现行的养老保险有财务上可持续性问题？那二三十年后退休的人还能领到退休金吗？
郑秉文：这个问题要分两个层面来看。从财务上来说，目前的养老保险体制若不改革，未来某一天破产的可能性不是不存在的。但是对于养老保险的参保人来说，现收现付制是以国家的主权信用来担保的。只要国家不破产，国家财政状况良好，国家不会变成希腊，个人就无需担心自己的养老金不能兑现，国家的财政总会兜底。
我们作为学者，观察的当然是养老制度的问题，发现问题就会大声疾呼。这些问题从短期来看似乎并不严重，比如我们目前当期支付的情况还是不错的，每年养老基金的收入大于支出，每年结余的养老基金都非常可观。所以当期的支付压力几乎是没有的。但是如果要细究当期的养老金结构会看到，每年的巨大余额中一大部分来自财政转移支付，制度的自我平衡能力很差，希腊就是这样，而相比之下，像美国等很多国家的制度平衡能力很好，非常好，自建立那一天起就没有块钱的财政补贴。比如2010年，在结余的2865亿元中，1954亿元是来自财政补贴，如果没有补贴，纯粹缴费收入减去支出的结余只有900亿元左右，这个数字就非常小了。尽管很小，但毕竟还是有余额的，所以说当年支付压力不是很大，财务压力也不大。
但长期看这个制度问题很多，不具备可持续性。截至2011年底，全国养老金个人账户记账额2.5万亿元，其中做实账户仅2703亿元，空账额从2010年的1.7万亿元上升到2.23亿。我们中国社科院世界社保研究中心去年底发布了《中国养老金发展报告2011》，对我国养老金状况做了专门的课题研究。
三联生活周刊：作为个人，我怎么能感受到国家的养老保险这样庞大的体系是否健康运行，有没有损害我的利益呢？
郑秉文：首先得弄清楚我国的养老保险制度。1992～1997年，中国正式建立了统账结合的基本养老保险制度。我们在进行养老保险制度设计的时候，世界上主要有现收现付制和基金累积制两种类型。现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费，来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。比如张三、李四正在工作，他们缴纳的养老保险直接由政府支付给了退休的王五。
基金积累制是国家强制实施的个人养老储蓄制度，通过建立个人账户，企业和个人缴费全部进入个人账户，退休待遇水平完全取决于账户基金的积累额，账户基金可以进行投资。也就是说，张三和李四的账户是分开的，他们缴纳的养老保险在个人账户里，账户可以因为投资得到保值增值。张三、李四退休时领取的是自己工作时积累的养老金。
我们当时看到两种制度各有好处，所以各拿了一部分简单拼凑在一起，叫作统账结合。该模式目的在于将社会互济与自我保障两方面的优势结合起来，这一制度设计的初衷，将公平和效率结合起来，是对中国传统的中庸之道思想的一次尝试。在我们现在的养老保险制度里，每一代人在缴费时，同时供养自己和父辈。具体到我们的缴费率来说，个人工资的8%放到自己的养老账户上，企业缴费的20%被政府用来统一支付给退休一代养老。但是在实际操作中，我们的个人账户是空账，这部分钱也被政府用来支付给退休的一代了，因为20%的单位缴费不够用的，所以实际上我们目前的养老制度整体看是现收现付制的，不是严格的、典型的部分积累制。
其实在现收现付的体系下，缴费的个人无需知道自己的钱去哪里了。只要当你退休时，国家能够让你拿到设定的养老金，这个体系就可以持续下去了。就好比你借给朋友一万块钱，约定好一年后归还。如果朋友到期能够还你钱，这一年中他具体怎么花钱赚钱，就没有必要告知你。但是如果种种迹象表明，这个朋友要向海外转移资产了，他要“跑路”了，他的信用出问题了，那么你才会担心能不能拿回借款。一般个体不太容易意识到整个养老体制是否出了问题。但是每个人有个最简单的判断：在同一个制度里每个人应该是平等的，而且这个制度应该能够长期有效地持续下去。奥巴马和他的秘书、或是白宫的花匠在美国的养老保险制度里是平等的，我们做到了吗？
三联生活周刊：那么对于各个养老金统筹单位来说，它要考虑的是如何能够应对当期支付。如果当期支付没有问题，至少表面上看这个制度就能够一直运转下去？
郑秉文：现在我们大多数统筹单位的办法是，比如自己管辖的养老金池子今年新增了1000人要退休，只要我当前的资金能够满足新增退休人口的需求，那这个体制就可以继续运作下去。如果只看眼前，我们当期的制度收入是大于当期的制度支出的。
但是深入研究整个养老保险体系，我们大的制度参数都不合理。养老保险涉及到三个大的参数，第一是缴费率，第二是替代率，第三是制度赡养率，对个人而言就是退休年龄。在发达国家的制度设计里，这三个参数互相咬得很死，非常精细，是一个独立的科学的体系。我们的缴费率是28%，在世界上算缴费率最高的那一类国家，替代率我前边提到了，全国平均水平是45%。可是算算我们的参数，很多地方对不上。
比如在现在全国城镇职工养老保险参保的2.8亿多人里边，退休人口是7000万，就是说三个工作人口养活一个退休人口，或说我们的制度赡养率是33%。那么按照每个参保人28%的缴费率，三个工作人口加在一起应该是84%。也就是说退休的那个人应该拿到替代率高达84%的养老金。但是按照2010年的数据，我们养老保险的全国平均替代率只有45%，而不是84%，结余还不到1000亿元，中间的这些钱去哪里了？
是制度各个很多小参数不合理造成的，现行养老制度大的参数不合理，不少小参数也是不合理的。比如每年拟定社会平均工资通常以上一年作为今年缴费的基数，北京今年的缴费基数是4672元/月，但这是去年的社会平均工资作为今年的基数，而去年使用的基数是前年的社会平均工资4201元。大家知道，中国的城镇在岗职工工资平均增长率是14%，你用去年的基数缴今年的费，无形之中费基缩小了14%。
再说到另一个小的参数，我们的费基是逐年下降的，为什么？制度没有吸引力，大家都在逃避这个制度，都想从这个制度里捞好处，谁也不想做贡献，大家都在变相地缩小费基，所以费基是逐年下降的。还有很多其他小参数，都是存在很大问题的，所以导致三个大参数碰不上。
统账结合中的中央与地方
三联生活周刊：上世纪90年代我们建立了统账结合的养老保险制度，这个制度的最初设计依照的现实条件是什么？
郑秉文：养老保险制度应该是一个设置好参数后需要严格精算的体系，比如加拿大1997年养老保险改革，通过提高费率的方式建立起一个主权养老基金，他们进行了非常严密的精算，缴费率精确到小数点后两位数，算出了制度延续50年的具体状况。但是我们当初的设计很难做到这点。
从技术上讲，统账结合的制度本身实现起来是较为困难的。统筹与个人账户之间的衔接对于管理与精算技术要求很高，更重要的是该制度达到均衡需要一个特殊的稳态环境。在中国实际运行中，统账结合的养老保险制度更是因为配套措施不到位、各个子系统的设计缺陷而存在许多问题。其中较为严重的问题是因历史债务所导致的个人账户“空账”问题。尽管各界对于隐性负债规模意见并不统一，但是对于其成因早已达成共识，政府制度内解决“老人”、“中人”的积累部分正是空账产生的根源，现实中一代人负担不止一代人的政策取向使得制度参与者负担畸重，尽管政府在做实空账上已经取得了一定的成绩，但较之空账增加的速度与规模，做实空账仍需努力。
具体实施过程中，制度的不足慢慢显露了出来。我们当时设计的目标替代率是58.5%，也就是退休金相当于个人工资收入的58.5%。但是1997年制度刚施行时，缴费的人多，退休的人少，退休金也没有与每年社会平均工资指数挂钩，替代率一下子达到了87%。这之后替代率每年下降。由于统筹层次较低，社保基金管理分散，替代率已经下滑到50%以下，在北京等省市曾一度下降到40%。到了2004年，国家开始每年上调企业职工养老金，今年已经是连续第八年以10%的速度上调养老金。
从老百姓的角度来说，当然非常高兴国家能够以这么高的速度提高养老金。但是这实际上正是暴露了我国养老制度的缺陷，世界上没有其他国家像我们这样，靠国家体系的外部干预来大幅度调整养老金。因为养老金制度的设计是个非常精密的体系，这就好像“神九”去追赶“天宫一号”一样，所有数据在“神九”启动前就已经设置好，“神九”起飞后就自动运转了，你不会说“神九”在轨道运行后，我们发现某个地方不对，又去干预它的数据。而我们的养老金体系设计存在缺陷，所以国家才不得不采用其他手段来干预，加钱也是一种非常态的干预。再加上我国正处在快速的经济增长期，社平工资的增长幅度达到14%，在这样变动急剧的外部经济环境下，一种长久的制度才运行十来年就漏洞不断，制度内部的缺陷一下子就显了出来。
三联生活周刊：养老保险制度设计的个人账户基本没发挥作用，为什么会出现制度和执行上这么大的差异？作为参保人我不禁要问，凭什么我的个人账户是空的？
郑秉文：个人当然有权利要求看到透明有效的养老机制。对于政府来说，个人账户的债务是显性的，现收现付制的债务是隐形的。我们实际上是现收现付制，只要政府在退休的时候能够将你的退休金货币化就可以了。各个统筹单位就会各自算账了，比如我这里今年退休1000万人，我只要能支付这1000万人，今年看上去就没有问题了。
个人账户的空账是一个需要解决的重要问题。目前，全国的记账额高达2.5万亿元，但实际做实账户的资金只有2703亿元。从全国整体情况看，空账2.23万亿元。
目前我们已有13省份试点做实个人账户，采取了财政补贴的办法。但各地补贴政策不太一致，其中典型的试点省份是，在8%的个人账户中，3.75%是中央财政补贴，1.25%是地方财政补贴，剩下的那3%地方政府自己想办法。不过目前遇到的问题还是资金问题。
三联生活周刊：做实个人账户的试点工作已经进行十来年了，为什么进展不如人意？"
郑秉文：试点进行了这么长的时间还没多大进展，显然这个试点工作有很多难点。这就好比两个人总是在试婚，一直结不了，这是不正常的。试点工作说到底，还是资金问题。比如在某地试点做实个人账户，随着覆盖面的不断扩大，参保的人数越多，做实账户的规模就越大，财政补贴就越多，财政的负担就越大，这样，年复一年，财政就有些受不了，所以，试点工作要继续就存在困难，只能不了了之。
三联生活周刊：这里有中央和地方的博弈在里边。
郑秉文：是啊。具体到各个省，养老金情况差距十分巨大，钱多钱少的省份都各有压力。比如珠三角，劳动密集型企业多，吸纳的农民工非常年轻，以后又不在这些地方退休。他们参保的话，在养老保险转移携带不方便的时候，基本是一群“干缴费”而不会去领取的群体。所以广东、浙江这些地方养老金的来源非常充裕。但是按照我们现在的政策，地方政府手里的养老金并不是越多越好，这里边有非常大的保值增值的压力。
但是像河南这样的人口外出大省，缴费的劳动人口少，要负担的养老人口多，压力也大。现状是养老金沉淀多的省份，保值增值压力大；养老金缺口大的省份，资金来源压力大。由于人口流动和各省经济发展状况不同等原因，我们目前32个统筹单位有15个当期收不抵支。全国看养老金的当期支付有盈余，但仔细看数据，一半省份收不抵支。
说到保值增值，对于个人账户基金，我们要求记账利率不能低于3%，而地方政府只能将养老金存银行或是买国债。存银行的话，活期利率不到1%，买国债理论上利率高于3%，可是绝大部分资金买不到国债。那么地方政府手里的养老金越多，福利损失就越多。我们去年的CPI达到5.6%，地方政府把钱存活期的话，相当于一年亏4%以上，所以一年就缩水1000亿元！所以我一直主张对养老金的投资制度进行改革，养老金保值增值的需求十分迫切。全世界只有我们将这么大规模的养老金留在银行吃利息。（来源：三联生活周刊）
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