新36条细则喝彩声稀 被指难以撼动垄断行业壁垒

      【来源：《财经》杂志 】

　　截至6月29日，中央各部委总计22个“新36条”实施细则，陆续出齐。

　　为避免重蹈“非公经济36条”（即《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》国发【2005】3号，下称“老36条”）政策长达五年未能落

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　　2005年初 “老36条”出台之际，舆论广泛看好民资发展前景。但在其后数年间，这份旨在细化私产入宪的文件迟迟难以落地，特别是在2008年金融危机爆发、4万亿政策出台之后，国资大举进军“铁公基”项目，“老36条”的无所作为备受诟病，直接引发了 “新36条”的出炉。

　　与“老36条”围绕“放宽市场准入”“加大财税金融支持”“完善社会服务”“维护社会合法权益”“提高自身素质”“改进政府监管”“加强政策协调”七大问题展开不同，“新36条”只围绕“市场准入”一个问题铺陈，涉及基础产业和基础设施、市政公用事业和廉租房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业六大领域，同时鼓励民资参与国企改革。

　　然而细查陆续出台的“新36条”实施细则，却发现植根于法律、政策、意识形态、行政惯性之中的路径依赖，使得这些细则的原则性仍然大于操作性，无法撼动阻挡民资进入垄断行业的玻璃门、弹簧门。但是，全国工商联副主席庄聪生表示：“有总比没有强，只要能把玻璃门拱开一个小门缝，这个门缝以后就会越拱越大。”

　　以意见落实意见

　　两年前“新36条”出台伊始，中华民营企业联合会会长、全国工商联原副主席保育钧就曾担心：尽管不会有部门公开违背国务院文件,但“不作为”和“敷衍了事”的情况可能不会鲜见。

　　两年后的6月26日，在接受《财经》采访时，保育钧追问：“细则在哪里？”

　　翻遍各部门陆续出台的“细则”，文件结尾的四个字为“实施意见”。“意见就是原则性表述，细则才是实施方案”，保育钧说，“现在的情况是：以意见落实意见。”

　　各部门“新36条”实施意见的文件中，出现频率最高的词汇是“鼓励”。工信部的实施意见中，八条意见前全部冠以“鼓励”二字，这与细则本应体现的“具体、可操作”显然有所区别。

　　在一些部门的实施意见中，在“鼓励”之后，额外提及“标准”。例如，工信部表示将加快出台试点办法和规章制度，抓紧研究出台鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的具体事项和试点办法，以及电信业务的申请条件、期限和程序等配套政策和规定，通过多种形式和渠道及时发布，不断提高政策透明度。

　　类似的表述，亦存在铁道部等部门的实施意见文件之中。铁道部的表述如下：规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明。

　　问题是，在度过6月“大限”之后，“标准”何时出炉，已无定期。“老36条”出台之后，有关部门就曾以相同方式放出“软钉子”。

　　除了“细则”不细，各部门仍显保守的实施意见，亦在客观上打击了民资的积极性。温州市中小企业促进会会长周德文透露，4月温州试点金融改革之后，由石家庄温州商会牵头，联合北京、沈阳、广州、南京、厦门、深圳、义乌及迪拜、日本、德国、希腊等12个实力强大的温州商会共同出资50亿元，准备成立温州现代商业控股银行（下称温商银行）。报告已上报温州市政府，市长陈金彪作出批示，要求相关部门研究项目落实的意见。温州市金融办对温商回复称，建议从村镇银行做起。

　　这与银监会落实“新36条”的细则精神完全一致。该部门细则中这样写道：大力支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股。将村镇银行主发起行的最低持股比例由20％降低为15％。

　　但温州商会想成立的是一家城市商业银行，其规模是村镇银行的5000倍。

　　“市场准入门槛仍有很大问题。”温州方兴担保公司董事长方培林说，“如果酝酿多年的《放贷人条例》能够出台，那么一切符合资质的企业、个人就都有资格从事信贷业务，这本是民资天然具有的权利。”

　　最佳时机错过？

　　在第一波“新36条”细则密集出台的5月底，整体经济即将进入寒冬的判断，已是各界共识。不少专家认为，且不论市场准入能否开放，单就开放准入而言，这是一个增加供给的政策。但在整个经济体有效需求不足的情况下，民营企业更需要的其实是减税。

　　除了宏观的不景气，民资相对羸弱亦是“新36条”细则遭受冷遇的原因。全国工商联原副主席保育钧称，至2011年底，967万户民企共持有23万亿元注册资本金，平均每户不到300万元。其中，注册资本金超过亿元的民企不超过2万户，“在垄断国企面前，民企的力量还是比较单薄。”

　　4万亿政策出台之后，仅国资所有的地方融资平台就揽下了极度宽松信贷条件下的过半贷款。根据国家审计署去年的调查，平台累积债务已超10万亿元。同时，4万亿项目中，有1.5万亿元流向“铁公基”项目，由此引发的“国进民退”广受诟病。

　　而在货币政策由松转紧之后，由于国企具有土地、融资等便利性条件，影子银行盛行，民资不仅无力竞争，反而再遭盘剥。全国工商联民（私）营研究会专职研究员夏汛鸽在“2011非公有制经济政策评测报告”中这样写道：下半年开始发生并有所蔓延的“温州高利贷风波”，以极端的方式表明了中小企业生存环境的恶化。

　　民资进入垄断领域的时机是否已经错过？6月21日，曾参与起草“老36条”的中国政法大学研究生院常务副院长李曙光对《财经》记者说，2005年“老36条”出炉之时，恰逢经济上行周期，投资日趋活跃，“那时候可以吃壮阳药”；如今经济下行，民资羸弱，“给人家喝点粥调养，减税才是药方”。

　　知名民企、浙江丝绸之路集团董事长凌兰芳表示，对民企而言，伴随着工资、原材料、融资、电力等成本的上涨，低成本红利业已结束，中国经济的长治久安亟须制度性变革，“可你看看‘新36条’细则，对制度变革有多大意义”？

　　“新36条”细则密集出台的6月底，中国社科院金融所研究员刘煜辉称：资本市场对“新36条”细则的反应几可用“波澜不惊”来形容。一些学者和企业界对“新36条”细则很是警惕。

　　2006年－2010年，铁道部的净资产收益率分别为0.37％、0.98％、-1.31％、0.24％和0。“这种状况下，谁敢进入铁路行业？”一位要求匿名的民营企业家说，“如今铁道部负债已达2.4万亿元，此时开放民资，是否有为国资解套之嫌？”

　　国不退则民难进

　　6月25日，全国工商联召开“法治环境与中国民营经济发展高层研讨会”，从另一个侧面说明了民资为何冷对“新36条”细则。会议上，福建首富、新华都董事长陈发树诉云南红塔集团股权转让案成为经济、法律界人士讨论的焦点。

　　纠纷双方在三年前即已签署的红塔旗下云南白药股权转让协议，因等待过程中股价翻倍（总市值从22亿元涨到40亿元），云南方面违反合同，以上级单位中国烟草总公司（和国家烟草专卖局一套人马，两块牌子）拒绝审批为名拒绝履行协议。其后，陈发树申请行政复议、民事诉讼、行政诉讼，均遭回绝。

　　全国人大内务司法委员会原委员、中国行政法学会会长应松年发言说，企业、政府均会犯错，只要司法救济可以兜底即可。但在本案中，司法救济亦形同虚设。而民资之弱势，与国资政企不分的强势，显露无遗。

　　经济学家樊纲发言说，国资属于公共品，因其存在太多利益相关者，定价成本太高，因此，最小化国资是解决“民资36条”细则落实的根本途径，“国资最小化之后，政府方能从直接参与经济活动中抽身，转向公共服务”。但从陈发树与云南红塔股权纠纷案中可以看出，相对于国资大踏步前进的保值增值理念，国资退出程序依旧模糊不清。

　　2003年，因应国资委的成立，国务院出台《国有资产转让暂行办法》，“国有资产保值增值”被正式写入法规。2006年12月，国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，将“重大基础设施和重要矿产资源”设定为需要国资进军的领域，为后来4万亿政策中的“铁公基”扩张埋下伏笔。

　　随后，《企业国有资产法》于2009年5月1日正式实施。据参与起草的李曙光回忆，尽管国资委方面要求写入“保值增值”的条款被立法者以“市场经济下资产有涨有跌，如果只涨不跌，必然涉及保护和垄断”的理由阻击。但无论是之前的暂行办法，还是后来的法律条文，均未对国资退出作出细致规定。

　　全国工商联一位研究主管称，如果国资不退，民资进入就会一直存在天花板，“空间有限”，“而这恰是‘新36条’细则中最为缺失之处”。

　　国资退出既成难题，对垄断门槛设限成为次优选择。但是，参与起草《反垄断法》的李曙光表示，《反垄断法》生效四年以来，唯一起到“反垄断”作用的案例，就是商务部阻止可口可乐收购汇源，“这个裁决，至今仍有争议；而针对国内垄断国企的裁决，从未发生”。