城际铁路地方化 有助铁路体制改革深化

　　近日，国家发改委表示，全国城际铁路建设将由地方主导，铁道部将逐渐退出，并鼓励以城际铁路+物业开发模式吸引民企参股或控股。

　　坦白说，决策层确有借城际铁路改革激发铁路建设热潮、以促进稳增长之考量。毕竟，当前肩负2.4万亿债务的铁道部已陷入投资乏力之尴尬，如上半年铁路基建投资同比下降38.6%，仅完成年初计划的1/3；而在经济增速超预期回落，稳投资成为稳增长的当务之急下，铁路投资乏力无疑直接影响稳增长。同时，铁道部的《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，尽管以向民资展现“蓬门今始为君开”之胸怀，但在铁路投资大周期长、投资运营难独立等体制束缚下，开窗不开门的政策很难吸引到民资。

　　地方主导城际铁路，尽管为地方政府带来新投资机遇，但地方政府高负债和财政收入增速回落等问题并不亚于铁道部，因此在同样面临融资渠道逼仄下，地方政府缺乏充足的财力推动新一轮铁路建设热潮。同时，城际铁路+物业开发模式源自对日本和法国经验以果导因的反向商业思维。然而，相比公路可通过设置多个入口等提高公路的辐射效应，铁路不可能为吸引沿线工业开发而增设车站，吸引工业资本进驻铁路沿线，形成铁路经济带，因为铁路除车站外的沿线为铁路商业辐射盲区。因此，“以地养路”城际铁路模式，不足以吸引市场敏感度高的私人逐利资本参与投资。

　　我们认为，地方主导城际铁路最具破茧效应的是倒逼铁路体制改革。首先，地方主导城际铁路建设运营，将使铁路系统逐渐形成“井”字型运营格局，即铁道部主导省际和全国性铁路大动脉，城际铁路归属不同地方，并形成不同规模的地方型运营主体。同时，由于城际铁路在车站、线路等上具有较大独立性，这使城际铁路可独立于铁道部调度系统独立运营和核算，因此这种井字型铁路运营体系一旦成功，地方主导城际铁路将可在运行上独立于铁道部，从而侧面打破铁道部垄断地位。

　　其次，当前决策层允诺地方主导城际铁路建设运营，也有借铁道部高负债运营难以为继之机，推动铁道部改革之预期。毕竟，目前公路、水路和航空交运监管都纳入了交运部，唯有铁路系统相对独立，从而延缓了大部制改革之步伐，而城际铁路的属地化一旦成功，将有助于在铁路系统启动包括网运分离、管办分离等改革，并为民资进入铁路投资提供可行空间。同时，城际铁路的属地化、股权多元化改制，也将有助于在铁路系统引入竞争，如主干线与城际铁路的运力竞争，即未来城际铁路的跨省整合运营，各城际铁路运营公司可通过股权合作、并购重组和委托运营等形式整合，与现有铁道部主导的主干道形成竞争。

　　再次，地方政府主导使城际铁路在权责上具有突出的激励相容效应。之前以铁道部主导的城际铁路等，地方政府更多是参股或配合铁道部进行征地等，以争取铁道部的更多占地补偿等，因此尽管部分城际铁路实现铁道部与地方政府共建，但由于铁道部与地方在城际铁路上的权责不对称，而面临突出的激励不相容性。地方主导城际铁路后，地方政府可左右甚至决定路线、车站选址及调度运营等，这意味着城际铁路具有了权责对称的运营主体，并具有了内生激励相容性，如征地补偿等作为成本硬约束影响甚至决定城际铁路建设布局。