利益激励与民间监督并进 广州拟突围垃圾围城

　　以经济诱因促垃圾分类：垃圾按袋计量收费，卖垃圾的钱奖励居民和清洁工

　　3年内建6座垃圾焚烧发电厂，村民驻厂监督消解污染疑虑

　　在这一轮城市破解垃圾围城之战中，广州走得很快。

　　昨天， 垃圾按袋计量、厨余垃圾专袋投放等垃圾袋实名制模式，正式在广州多个小 区、社区开始试点。

　　根据广州市公布的生活垃圾分类推广实施时间表，2013年底前，全市131条街道、35个镇将全面开展生活垃圾分类，同时用2年时间建立完善的生活垃圾分类收运处理系统，最终实现“三年内实现垃圾处理突围”的目标。

　　“垃圾围城”不只是广州的难题，放眼全国，这是每个城市正在或将要面临的危机。垃圾分类在内地城市刚刚起步，只有部分城市在探索或者扩大垃圾分类的试点。有城市抱怨居民素质与独力难推，也有城市虽在试点但举步维艰。

　　在垃圾处理的终端，垃圾焚烧已被广州确定为城市处理垃圾的主要方式。该市的目标是，建设6 座垃圾焚烧发电厂，到2015 年全市生活垃圾焚烧处理力争达到1.2 万吨/日规模这几乎是目前焚烧处理能力的12倍。

　　但垃圾焚烧厂始终面临民众的抵触心理，如何化解这种疑虑，取得民众信任？

　　开足了马力的广州，能否解决垃圾分类与民众“反烧”的难题，能否率先闯出“垃圾围城”的困局，很多城市都在看。

　　西安市容园林局市容环卫处工作人员说，如广州的垃圾分类和垃圾袋实名制经过实践证明的确可行，西安也会学习推广。

　　海珠区德和新社区实施垃圾分类盖章制度，如果住户的垃圾分类做得好，环卫工人会给住户盖一个章，集齐20个章可换取20个 垃圾袋。 早报见习记者 杨深来 图

　　广州市越秀区都府街18号是一幢高层住宅楼，每层有多户人家。

　　不知何故，5楼的灰色垃圾桶倒扣着，于是该层住户就将所有垃圾一股脑投放到本是针对厨余垃圾的绿色垃圾桶里。走廊的墙上贴着一张广卫街道垃圾分类推广中心分类指导员贴的提醒纸条，称该层住户将牛奶盒、纸片投放到了绿色的垃圾桶，而按照分类标准，这是干垃圾，应投放到灰色垃圾桶里。

　　广卫街道垃圾分类指导员梁龙说，街道一共有7名分类指导员，每天下午、晚上都会带手套和长钳，抽样上楼进行垃圾分类检查，做得好的会有统计，评为优秀家庭的将给予米、油奖励。

　　如分类做得不好，会在楼层贴一张温馨提示，但不会，也无法做到处罚，“规定太死，有处罚，居民会抵触、反感。”

　　但提醒很难起到作用，尤其是环卫工进行提醒，“提醒人家，人家理都不理你”，环卫工人张利有些无奈，他觉得应该有一些惩罚措施，“分类好的，就不收钱，分类不好的，就收钱。”

　　不过，垃圾分类推广一年多来，广州尚未开出一张针对垃圾分类的罚单。尽管《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》中明确规定，不按规定分类投放城市生活垃圾且拒不改正的，对个人处以每次50元罚款，对单位处以每立方米500元罚款。

　　在广州推行垃圾分类处理过程中，更多的是奖励参与分类者。正如广东省社科院现代化发展战略研究所高级经济师叶嘉国所说，广州正在试图设计“一套能让垃圾分类和垃圾生产者利益直接相关的制度”。

　　与此同时，广州也在积极推进6个垃圾焚烧发电厂的建设，其中李坑二厂要求于年底完工，而花都、番禺垃圾焚烧发电厂，则正进行民意调查、环评公示等工作，能否如期完成，尚不得而知。

　　分类动员

　　“经济杠杆”提高民众热情

　　广卫街道环监站站长林映波告诉早报记者，分拣出的可回收垃圾变卖后的资金，40%用于清洁工人奖励，30%用于住户奖励， 30%用作环卫站基金。

　　位于广州老城区越秀区的万科金色家园，2010年3月就开始垃圾分类试点，但今年7月份的垃圾分类统计表显示，在283户常住户中，厨余垃圾正确投放或分类率的住户只有50%～60%。

　　海珠区南华西街道德和新社区的环卫工人固定在中午11时到12时30分去收垃圾。7月23日中午，早报记者全程跟随，发现在环卫工收取的20余户垃圾中，正确分类的只有5户。

　　事实上，垃圾分类并不是一个新鲜概念。早在2000年，包括广州在内的全国首批8个试点城市，就从政府层面推进垃圾分类。虽然广州城管委分类处处长余尚风举出包括垃圾总量减少、垃圾回收率提高等数据，以说明广州之前垃圾分类的成绩，但在很多人看来，从前历次垃圾分类甚至可以用“失败”来形容，因为百姓并未被动员起来。

　　有人这样形容垃圾分类的尴尬局面：市民认为是“你要”分类，而不是“我要”分类。

　　德和新社区环卫工张利的感觉是，居民对垃圾分类的意识和热情都还不高，“政府说垃圾围城，光唱高调，他（泛指居民）觉得关我屁事啊。”他觉得，应该把社区的住户集中起来，拉到社区讲一下，“哪怕一个楼道有一个，慢慢会带动起其他人来”。

　　天河区凯旋新世界小区物业客服部副主任郑家敏则向早报记者举了一个不会分类的例子： “有的住户有垃圾分类意识，但分类不准确，比方树叶，他搞不清楚是不是厨余垃圾。”

　　“困难在于，如何给政府相关职能部门、回收厂商和民众等群体提供充分的行动激励。”中山大学政治与公共事务管理学院博士生、观察研究垃圾分类问题多年的陈晓运说。

　　叶嘉国也持类似观点，“没有建立一套能让垃圾分类和垃圾生产者利益直接相关的制度设计，所以垃圾分类长期停留在一纸空文上。”

　　这一次，广州准备探索利用经济杠杆的分类模式，如垃圾按袋计量收费和厨余垃圾专袋投送，分别在越秀区的万科金色家园和天河区的凯旋新世界两个高档小区试点。

　　两种方法略有不同，厨余垃圾专袋运送，只针对厨余垃圾发放专用垃圾袋，其他垃圾仍用自备垃圾袋，而按袋计量则要求“厨余垃圾”和“其他垃圾”都使用专用垃圾袋。

　　共同点是，垃圾必须使用对应的专用垃圾袋，垃圾袋采取“实名制”，也就是垃圾袋上会有社区、物业和住户编号，与住户一一对应。每种垃圾袋每月免费发30个，如果不够用，需另外购买,每个收费0.5元。

　　垃圾袋实名制限量供应的方法，既可以通过经济杠杆的方式引导住户减少垃圾，也方便追索源头，督促用户做好垃圾分类。不过这同样以劝导为主，不会处罚。广州市城管委分类处副处长彭自良表示，居民前三次出错，指导员上门教育引导，超过三次,在小区内发行的“小区报”上通报批评。

　　余尚风称，这是希望监督哪户家庭没做好垃圾分类，通过这些实验了解哪种方式能真正督促市民做好垃圾分类，得出结论后再交社会讨论、立法，形成最终执行方案。

　　尚未出台的《广州市生活垃圾分类评价及奖励办法（试行）》送审稿，也只规定奖励方案，包括评选环境友好家庭、生活垃圾分类优秀单位奖、生活垃圾分类贡献奖，分别有不同的奖励金额。

　　如德和新社区就实施垃圾分类盖章制度，如果住户的垃圾分类做得好，环卫工人会给住户盖一个章，集齐20个章可换取20个垃圾袋。

　　环卫工收运垃圾时的再次分类，被称为二次分拣，这对于提高垃圾正确分类率最为有效，因此被重点奖励。广卫街道环监站站长林映波告诉早报记者，分拣出的可回收垃圾变卖后的资金，40%用于清洁工人奖励，30%用于住户奖励， 30%用作环卫站基金。

　　南华西街道则规定，环卫工人每分拣出一桶厨余垃圾，奖励5元。凯旋新世界小区的奖励更高，一桶10元。

　　黄埔区区长张火青表示，将加大经费投入，对清洁工人二次分拣计量补贴，多分多奖，加大源头减量力度。

　　在陈晓运看来，垃圾按袋计量和厨余垃圾专袋投送方式都属于提供经济诱因的模式。

　　正在台北考察垃圾分类的陈晓运说，台北市环保局卢世昌主任的秘书告诉他，提供经济诱因后，市民会“斤斤计较”，“他们会告诉政府，说垃圾里面那个东西还可以继续分出去，他们比政府还积极。为什么呢，因为资源化的部分是政府免费收运的，只要把可资源化的分出来，他们就可以少买垃圾袋。”

　　陈晓运特别提到，“很关键的一点是，要善用民间的智慧，因为垃圾分类最后还是老百姓动手做，老百姓真的动起来了，就会推着政府走。”

　　这两种模式的探索试点尚在启动中，问题也好，效果也好，均还有待观察。

　　7月8日，越秀区委书记武延军向媒体表示，下一步将对不践行垃圾分类者进行处罚，形成“以罚为主、奖罚并举”的垃圾分类推行方式。

　　破围路径

　　分类与焚烧双拳出击

　　广州目前的做法是双拳出击，一面继续兴建垃圾焚烧厂等终端处理设施，一面大力推广生活垃圾分类。后者因其能够实现源头减量，被认为是治本之策。这一做法到今年掀起了高潮。

　　“我们现在都自己带水杯，像你这种水都不喝了。”罗建明看到桌上的矿泉水瓶，立即开始了“布道”，边说边掏出包中的水杯向早报记者展示。

　　这个因反对番禺垃圾焚烧厂而成名的人，网名“巴索风云”成了他如今最重要的代号，真名却少为人知，他也是广州此轮垃圾处理高潮的见证者和参与者。之后，罗建明又走上了以身作则号召同好进行垃圾分类之路。7月24日，他被选为“广州废弃物处理公众咨询监督委员会”的19位市民代表之一。

　　很多观察人士认为，此番广州垃圾处理高潮再起，除了“垃圾围城”形势的日趋严峻， 2009年“番禺反烧”事件的助推作用不可忽视。

　　广州城管委主任李廷贵说，去年，广州生活垃圾日均产量约1.8万吨，生活垃圾日均处理只有1.38万吨。这意味着每天都有4000吨垃圾无法清运处理。而按3%至5%的增长速度计算，到2015年，广州每天将产生2.27万吨垃圾。

　　与之相反的是，广州的垃圾终端处理设施则在不断萎缩，广州最大的兴丰生活垃圾填埋场，实际进场垃圾量高达每日6970吨/日，几乎为设计处理能力的3.5倍，设计使用寿命到2024年，而预计2014年就会因填满而封场。“如果这两年不采取超常规措施，超常规的投入，我们将面临更严峻的垃圾围城危机。”广州市委书记万庆良说。

　　在此背景下，广州开始加大建立垃圾焚烧厂的步伐。2009年，广州市政府发布通告，称将在番禺区大石街建设一座日处理2000吨垃圾的生活垃圾焚烧发电厂。因担心焚烧垃圾过程中会产生有毒物质二噁英，该项目遭遇周边大量居民的强烈反对，最终不得不暂停。当年10月，番禺区委书记谭应华应罗建明之邀赴当地小区与业主代表对话，并表态“会江垃圾焚烧发电厂项目已停止”，给持续3个月的反对暂时画上了句号。

　　随后，广州市政府开展了2个月时间的“垃圾处理问计于民”的公众意见网络征询活动，并邀请32名垃圾处理专家集体讨论确定了广州处理生活垃圾的总原则：首先实行源头减量，其次尽可能进行资源回收利用，其中包括尽可能对可生物降解的有机物进行生物处理，在此基础上实行“焚烧为主、填埋为辅”的处理方式。

　　广州目前的做法是双拳出击，一面继续兴建垃圾焚烧厂等终端处理设施，一面大力推广生活垃圾分类。后者因其能够实现源头减量，被认为是治本之策。这一做法到今年掀起了高潮

　　观察这一轮广州垃圾分类推广行动，从立法定策、方式探索，到政府贯彻、全民动员，是系统性的齐头并进。

　　早在去年4月，广州就制定实施了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，并确定第一批垃圾分类先行推广实施区域，上月19日，广州市城管委公布广州市街、镇生活垃圾分类推广实施时间表，要求2012年底前，全市12个区、县级市131条街道全面开展生活垃圾分类，2013年底前35个镇全面开展生活垃圾分类。

　　今年广州继续制定一系列配套办法让各级政府动起来，市长陈建华还向各区、县级市，市直职能部门下达《推进生活垃圾分类处理工作目标责任书》，各区又分解到街道及职能部门。

　　因上任后对垃圾分类推广最为用力，陈建华自称“我是负责做好垃圾处理的市长”。此轮全面推广的生活垃圾分类方式，陈建华概括为一句口号：“能卖拿去卖，有害单独放，干湿要分开。”“能卖拿去卖”指可回收垃圾，要尽量提高垃圾中资源可回收率，进而实现垃圾减量；“有害单独放”指有害垃圾，包括废旧电池、荧光灯等，是单独分离出来存放、运输和处理；“干湿要分开”，则是要把厨余垃圾和其他垃圾分开。

　　7月10日的生活垃圾分类处理动员大会上，对着台下3000多人，陈建华发出开展“3个一百万，1个都不少”活动的号召，要求组织发动100万妇女、 100万在校和在园少年儿童、100万志愿者，同时要求公务员一个不少地带头参与垃圾分类活动。

　　对于垃圾分类推广行动，人们喜欢用“人民战争”来形容。不过即便如此大规模的动员，要让所有执行者特别是基层执行者，变成合格的宣传和劝导人员，仍不容易。

　　7月19日，居委会工作人员拿着一张分类宣传单到罗建明家宣传，罗建明问他，何时开始，具体怎么做，但来人却答不上来。

　　这让罗建明有些担忧，“这样宣传只会让分类指南成为废纸，基层必须要培训，了解计划进度和操作细则才好上门吧，否则，民众会怀疑政府做分类的诚意。” 罗建明成立的环保组织“宜居广州”组织了“广州、台湾两地垃圾管理经验交流会”，将台湾NGO绿色公民行动联盟理事赖伟杰邀请来介绍台北推行垃圾分类的经验。

　　不过，对于广州制定的时间表，陈晓运觉得太过乐观，“广州想在2015年解决垃圾问题，时间太超前了。”

　　罗建明也持同样观点，“五年内，能把分类清运的链条建好，能有1/3或1/2居民做好垃圾分类就不错了”。

　　陈晓运认为，政府不能仅做硬件，关键是做软件，“多少个垃圾桶不是问题，关键是民众愿不愿意分”。政府要有“政策营销”的意识 ，垃圾分类天天讲，“正如马英九在台北市长任上搞垃圾分类时说的，要让所有人都接收到政策信息”。

　　他认为，“环保力量和扎根在基层做分类实践的人，比政府了解的信息还可能要多，他们提供的方案和宣导手法，都是政府可以借鉴和学习的。”

　　终端处理

　　“村民监督员”消解污染疑虑

　　针对居民的担心，番禺区政府表示，将采取由环保专家、第三方机构代表和项目选址附近群众代表组成建设监管小组等4种方式对项目建设和运行进行监管。

　　垃圾分类之后，除可回收垃圾再利用、有害垃圾无害化处理、厨余垃圾专门处理，剩下的垃圾必须进入终端处理。

　　目前广州91%的生活垃圾靠填埋处理，而未来将转变为焚烧处理。

　　广州的目标是到2015年生活垃圾焚烧处理力争达到1.2万吨/日规模。这几乎是目前焚烧处理能力的12倍。

　　7月10日，在垃圾分类全市动员大会上，陈建华表示，广州将加快6座资源热力发电厂建设。所谓资源热力电厂，就是垃圾焚烧发电厂。这一名称变更，是政府企图化解民间抵触情绪的一种技巧。

　　陈建华要求，处理规模每日2000吨的李坑焚烧二厂确保今年底前投产使用，明年建成样板工程。

　　增城、从化、花都、番禺的资源热力电厂明年都必须动工，萝岗区的垃圾焚烧项目今年要完成选址，做好明年动工的准备。但建设垃圾焚烧发电厂，始终绕不开的一个障碍是，如何应对和消除民间的顾虑。

　　在6座垃圾焚烧发电厂中，李坑焚烧二厂速度最快，其次是番禺垃圾焚烧发电厂和花都垃圾焚烧发电厂，分别在进行环评公示和民意调查。

　　李坑焚烧二厂所在的永兴村的居民，并不乐见二厂的开工，“一厂都没做好，怎么搞二厂？”永兴村驻李坑一厂的村民监督员范燕芬说。

　　6月下旬，花都垃圾焚烧厂选址附近居民代表先后向广东省环保厅和花都区城管局递交了请愿书和万人签名册，表达反对声。为消除反对者的担忧，花都区城管局环卫所长向泽森承诺，准备申请在焚烧厂附近建楼办公。

　　而番禺垃圾焚烧发电厂，因2009年“反烧”事件，推进更显困难。针对居民的担心，番禺区政府表示，将采取由环保专家、第三方机构代表和项目选址附近群众代表组成建设监管小组等4种方式对项目建设和运行进行监管。

　　广州市城管委分类处处长余尚风平静看待反对声的存在，他援引“邻避”这一社会学名词，“谁都不愿意自家旁边是垃圾场，谁都愿意自家旁边是鲜花”。余尚风认为，这需要给予垃圾焚烧厂附近居民以补偿来化解。

　　如今，广州市从市一级到各个区均成立了城市废弃物处理公众咨询监督委员会，如何发挥作用尚待观察，但李坑一场目前正在运行的“村民驻厂监督员”方式，或将成为借鉴。

　　作为广州唯一运行的垃圾焚烧发电厂，李坑一厂不仅承担着化解本厂与所在村村民矛盾的重担，还须接待外区人员的参观，以消除广州民众对垃圾焚烧厂的糟糕印象，为其他垃圾焚烧厂的推进扫清反对障碍。

　　包括永兴村村民范燕芬在内的12名监督员，如今在李坑焚烧一厂内上班，他们的职责是作为村驻代表监督企业。

　　他们的“村驻监督员”办公室在李坑一厂办公楼二楼，在同一楼层的另一侧，即是李坑一厂业主广州日报集团派驻的监管组的办公室。

　　曾经隔着围墙“对抗”的双方，如今同在一层楼内办公，彼此进行着挑刺和解释的工作。

　　范燕芬说，驻厂监督员是5月份才进驻到厂内，此前为这项权利已争取了好几年，直到最近才得以实现，“陈市长比较关注，所以他们（企业）也重视了。” 两个月后，双方已能逐渐平复敌视情绪冷静沟通。广日集团李坑一厂监管组组长徐诚说，李坑一厂要搞成示范点，向公众开放，“消除民众对垃圾焚烧厂的"妖魔化"”。

　　特写

　　两个月，从“打仗”到冷静沟通

　　村民驻垃圾焚烧厂监督的李坑范本

　　对抗

　　投产时，烟气、臭气，门窗都不能打开

　　坐落在广州北郊永兴村的李坑一厂是广州目前唯一运行的垃圾焚烧发电厂。

　　回忆起从前偷偷溜进焚烧厂内拍照取证的情况，范燕芬说，“你不知道那时多尴尬，多难堪。”

　　范燕芬说，李坑一厂2005年投产，有很多烟气、臭气，村民的门窗都不能打开，还有些飘浮的东西，落在衣服上洗都洗不掉。

　　垃圾运输车的滴漏问题也很严重，滴漏到地上的液体都带有油，水分蒸发后，光剩下油粘在地上，“骑自行车特别容易摔跤”。

　　从2007年开始，村民们的反对，渐渐汇集成对焚烧厂的监督，“我闻到臭味就打电话给村领导，村领导再给厂里反映。”

　　后来电话直接打给环保部门投诉，但范燕芬说，环保部门、政府最后都是不了了之。

　　为了拿到确切证据，村民们经常偷偷溜进焚烧厂内，到灰渣坑去检查拍照，“开始不给进来，偷偷进来，发现灰渣坑里还有塑料袋、鞋底，没有燃烧充分。”

　　进厂

　　2011年底，12名村民担任监督员

　　2011年底，永兴村村委与广州市生活废弃物管理中心，达成“永兴村民驻厂监督”的协议。永兴村随即选出12名村民，担任监督员。

　　驻厂监督员的工作不轻松，24小时值班，实行三班倒。他们检查焚烧发电厂前的路上是否有滴漏，大烟囱冒出来的烟气是黑还是白，厂外的空气是否有臭味。不定时去中央控制室查看炉温，去灰渣坑查看灰渣是否燃烧充分，去大屏幕查看各项环保数据是否达标。

　　范燕芬说，自己不懂专业知识，只能依靠眼睛、鼻子和耳朵来进行判断。对于李坑一厂的运行情况，她认为“没达到想要的要求”。她强调，依然有臭气、有黑烟、有噪音。

　　但她也承认， “进厂后问题是有，但没有以前那么多。”

　　虽然范燕芬对李坑焚烧厂依旧反感，但她现在希望尽量监督焚烧厂减少、消除对健康的影响。

　　沟通

　　改变“垃圾焚烧厂又脏又臭”的印象

　　在广日集团李坑一厂监管组组长徐诚看来，村民们选出的监督员，都是反对意见最重的。因此，只要能够让监督员信服，他们会把信息反馈给其他村民。

　　徐诚表示，村民们对一厂有一些误解，对二厂则是抵制，企业采取的措施，一方面是与监督员们做好沟通，二是帮助他们学习专业知识。

　　7月中旬，应监督员们的要求，企业组织了监督员去苏州某垃圾焚烧厂进行了考察。

　　苏州焚烧厂周围的绿化让范燕芬印象深刻，“希望把其他（地方）好的经验带回来。”她还希望企业能安排到其他城市的垃圾焚烧厂考察。

　　徐诚告诉早报记者，经过两个月的磨合，双方沟通已经冷静很多， “比刚来时候好多了，（开始）好像进来打仗”。

　　范燕芬也表示，刚进来，去中央控制室查看，很多操作员都爱理不理，她发飙了一回后才好些。

　　实际上，花都、增城等将要建设垃圾焚烧厂的地方，已组织人员来过参观。1-6月份，李坑一厂总共接待了800多人来参观。

　　李坑一厂刚装修了通往中央控制室的参观走廊，两侧刷得粉白，而且画上了各种关于垃圾焚烧知识的墙画。

　　一位刘姓人员带着记者穿过走廊，一边介绍说，“光是设备好，外人看不懂，要外观也好，才能改变大家认为垃圾焚烧厂都是又脏又臭的印象。”

　　作者：李云芳 发自广州