美国金改2年蹒跚：法案变胖10倍细则仅完成30%

　　当许多孩子开始庆祝两周岁生日时，他们当中的大多数都已经可以开始走路甚至是跑步。而《多德-弗兰克法案》，在他2周岁生日的时候却还在爬行。

　　7月30日，作为法案规则制定的重要参与者——美国维达律师事务所公布了一份报告。报告显示，在已经被签署生效的2年中，《多德-弗兰克法案》其实在大部分时间、大多数方面都在”空转”。截至7月18日，法案中涉及的近400个条款，其内容制定只完成了30%，且大多涉及监管力度较为缓和的条款，而剩下70%，包括限制银行自营业务的“沃克尔规则”以及监管金融机构规模等严苛条款其通过日期还远不能确定。

　　2010年7月21日在签署《多德-弗兰克法案》时，美国总统奥巴马曾承诺，“不再有政府救助，不再有大而不能倒。”2年后的7月，在美国金融监管法案签署刚满2周年之际，当初笼罩在这一法案头上的“大萧条以来美国最全面、最严厉的金融改革法案”光环却似乎正在消退。

　　8843页的怪物

　　《多德-弗兰克法案》全称为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。从其名称中就不难看出，这一法案的制定主要涵盖了两方面内容：一方面是改革华尔街，通过改革华尔街银行的经营模式，从而避免大型金融机构在金融危机中出现的“大而不能倒”的情况；另一方面就是通过规范和透明华尔街信贷体系，确保消费者的消费安全。

　　法案最早的雏形是来自于参议院银行委员会主席克里斯·多德的一份议案。在2009年6月，刚刚经历了贝尔斯登和雷曼倒闭惊吓后，多德向国会提议对“大而不能倒”的金融机构进行拆分，避免直接危及国家金融体系。在经过国会多次讨论后，在2009年12月2日的修订版本中，将众议院金融服务委员会主席巴尼·弗兰克关于保护消费者借贷安全的议案融入其中，初步形成了《多德-弗兰克法案》。2010年6月，参众两院通过该法案，7月21日，奥巴马签署法案。按计划，法案中的大多数内容将在2012年7月21日，也就是法案2周岁时生效。

　　然而，法案的冗长注定了法案难以快速实现。

　　在当初奥巴马签署的版本中，法案已经由多德提议之初的56页，和弗兰克提议的77页扩容至848页，涵盖近400个条款。当时法案就已经被称为美国金融史上最冗长的法案。在此之前，美国的金融法案基本都没有超过50页。1864年颁布的建立美国银行体系的法规只有29页，1923年的联邦储备法案也只有32页，作为与《多德-弗兰克法案》严厉程度齐名的《格拉斯-斯蒂格尔法案》（将美国银行拆分为商业银行和投资银行）也只有37页。848页的《多德-弗兰克法案》当时就已经被许多法学界人士称为了“一个长有九头鸟的怪物”。

　　2年之后，法案并没有因为讨论而随之简化，却因为利益纷争变得更为复杂。在维达律师事务所7月收到的法案细则草案中，法案的页数已经变为了8843页。“这是一件足以让人崩溃的事情，以前1页的内容已经被衍化成了现在的10页。甚至我们都无法消化完内容告诉顾客就已经有更新的东西在等着我们了。”维达律师事务所合伙人戴维斯·卡尔说。内容的复杂多变也成为了立法者无法及时通过规则的重要原因。据维达报告显示，在总共400条规则中，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）已经错过了其中超过75%的条款的最后制定期限，CFTC更是已经错过了其中的88%。在所有条款中有12%（25条规则）甚至在已经错过最后期限时连提案都还没有准备。

　　“法律本来应该是为普通人提供行为规则的，很显然，《多德-弗兰克法案》并不是提供给普通人看的。”耶鲁法学院教授乔纳森·梅西说，“他是一部针对官僚主义者的纲领，用来指导这些人如何制造更多的法规从而诞生更多的官僚主义。”

　　“啃不动的骨头”

　　《多德-弗兰克法案》之所以推进艰难，除了自身内容冗长导致进度缓慢之外，内容实现的艰巨程度也成为了法案持续“空转”的另一个原因。在法案中有两部分被外界看成是法案中最难达成的，甚至会最终流产的条款——消费者保护条例和“沃克尔规则”。

　　为改进在金融危机中出现的金融机构在消费者信贷上出现的欺诈和不透明行为，《多德-弗兰克法案》中提议成立美国消费者金融保护局（CFPB），负责监督管理资产在100亿美元以上的美国金融机构。经费由美联储提供，隶属美国财政部管辖。2011年7月，作为美国金融监管改革一周年最大的生日礼物，CFPB成立。作为独立的金融监管机构，CFPB可以监管美国金融机构派驻“金融警察”进行查账、指导运营甚至约谈公司主管对其高薪做出限制。CFPB范围如此宽广的监管权限多次受到了以自由市场为主要指导思想的共和党人的严重抗议。而CFPB自身在与CFTC、FDIC、SEC等其它联邦监管职权上的界限模糊，也让CFPB一直没有大的作为。今年7月19日，也是在其成立一年后，CFPB才开出了第一张罚单，处罚金额为2.1亿美元，而CFPB每年的预算却是5亿美元。今年1月，美国众议院共和党议员在讨论“财政悬崖”问题时甚至发出了停止其经费、解散CFPB的建议。7月30日，共和党总统候选人罗姆尼还在竞选演讲中再次提出对CFPB以及金融监管法案的重新投票问题。

　　比消费者金融保护局已经成立还尴尬的是，作为《多德-弗兰克法案》最为严厉的条款，“沃克尔规则”更遥遥无期。到目前为止，美国监管机构仍没能给出“沃克尔规则”的详细内容，甚至其作为限制大型金融机构自营业务的重要标准——何为自营业务的定义都还没有明确。

　　定义的空白正在为“沃克尔规则”的实施留下巨大漏洞。作为最后一部分被通过的规则，“沃克尔规则”最早并不属于《多德-弗兰克法案》内容，而是一份由美联储前主席保罗·沃克尔单独提交的议案，提交时只有4页纸的内容，按照沃克尔的初衷他只是想通过一个简单的法律，最大限度上阻止大型金融机构在自营交易上从事高风险活动。在沃克尔的定义中，自营交易十分容易界定。“自营交易是你为自己挣钱，不是为客户来服务。”沃克尔说，“这通过跟踪和计算银行的交易头寸就可以看出来。”

　　沃克尔认为简单的，华尔街却会将其弄复杂。在最终的法案中，这一规则已经被演化成了268页，并在加入了“代客交易”、“对冲交易”、“止损交易”等赦免范围后变得更加复杂。在维达律师事务所手中，现在关于“沃克尔规则”的提问就已经达到了383个，而在大问题之下还有1420个子问题。如果要回答清楚这些问题，268页一定不够。

　　7月31日，一位美联储官员透露，“沃克尔规则”中的自营业务定义或许还将根据金融机构的不同而发生变化，这一消息让已经“朦胧”的“沃克尔规则”更为“朦胧”。美联储为“沃克尔规则”制定的下一个实现日期是2014年7月，届时《多德-弗兰克法案》也要4岁了。