汪涛：推进“人”的城镇化

宏观经济分析

　　“十二五”规划发布实施以来，普遍的意见认为，城镇化是带动中国未来十年至二十年经济继续高速发展的一个主要动力。国务院高层也多次强调，城镇化是内需最大的潜力所在，是改变经济结构、刺激消费的重要依托。但是，如何让城镇化成为未来经济增长和结构转型的动力，各方有不同的理解。

　　城镇化不能倒果为因

　　多数地方政府和不少专家仍把重点放在做大城镇规划、投资基础设施网络、兴建工业园区，以此让农村变城镇，在此建设过程中吸收更多农村就业。这基本上是过去二三十年中国所走的道路。

　　这样以物为主的城镇化，还是重在投资，可以推动经济的高速增长，但资源环境和资金成本也非常高，而且会进一步加剧结构失衡，难以持续。

　　其实，在描绘城镇化可以带来的各种好处之前，我们应厘清一些对城镇化认识的误区。不少人把城镇化看作因，认为如果我们（尤其是政府）能想办法，比如修路盖楼，把更多人变成“城里人”，大家的收入就会提高，经济就会发展。

　　城镇化实际上是伴随工业化的一个自然过程。在工业化的过程中，原来主要从事农业活动、生产力低下的劳动者转移到非农行业就业，其生产力大幅提高，劳动收入也相应大幅增长。已经转入非农行业的劳动者，不管是留在家乡还是迁往外地大城市，其生活和交通方式也已经不再是传统的农业方式，而其需要的公共服务也是城镇化的公共服务。在这个过程中，工业化带动城镇化，而相应的需求也会刺激城镇公共服务的发展以及居民消费的提高。

　　不过在中国，因为户籍制度等人为因素，城镇化的步伐明显滞后于工业化的步伐。已经转入非农行业就业的劳动者，在城市环境中生活上十年也不能成为“城里人”，只能被称为“农民工”。

　　在黄金工作年龄，他们到城镇打工，没有工作或老了，就不得不离开曾经工作的城镇，因为这里没有为他们提供养老服务和安家的条件，他们的子女也不能像城镇居民那样到城镇公立学校就读。农民工及其家庭成员，享受不到与城里人同样的子女入学、医疗保险、养老等基本社会福利待遇，因此他们一方面需要更多为自己和家庭积累审慎性储蓄，另一方面也难以放弃最后的保障线土地。

　　过去以物为主、由土地财政支撑的城镇化，虽然带动了经济和投资的大幅增长，但对刺激消费需求的作用十分有限。为此，许多专家学者建议，以户籍改革为突破口，促进城镇化、刺激消费。

　　户口背后是公共服务

　　然而，户籍改革在许多地方有极大阻力。地方政府对户改的抵触是可以理解的，而且很难靠中央的行政命令消除。因为户籍所代表的是城乡差距，特别是各级别城市差距非常大的公共服务和福利，而目前各地方政府不同的财力、财源，也制约了其扩大公共福利开支的能力和动力。

　　其实，真正制约农民工消费的不是户口本身，而是它背后所代表的公共服务和社会福利。如果要以城镇化的发展刺激居民消费，最核心的不是一纸户口本身，而是要改革地方政府提供公共服务的动力和能力，形成城乡一体化、更加公平的公共服务体系。

　　随着人口结构的变化和经济、社会的进步，从农村比较容易转移出来的年轻人口已经不多，愿意背井离乡、过着远离家人的集体生活的劳动者就更少。

　　如果要推动工业化和城镇化的进一步发展，从农村转移更多劳动者，增加劳动力供应，就需要城镇公共服务的改革，特别是为农村可转移的较年长人口，包括有子女的中年妇女提供就业条件。他们需要就地解决子女上学、照顾老人等诸多现实问题。他们的城镇化，更可能的方式就是所谓“离土不离乡”，需要城镇化的公共服务向部分农村地区伸展，这也正是许多发达国家城镇化曾走过的道路。

　　然而，在目前的财税体制和公共服务体制下，各级地方（城镇）政府作为公共服务的主要提供者，无论是对户籍制度改革，还是提供城乡一体化的公共服务方面，均缺乏财力，也没有足够动力。

　　首先，中国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税，而个人所得税覆盖面非常狭窄，基本上可以称作是工薪税，仅占整个财政收入的6%、GDP的1%左右。

　　这造成地方政府明显偏好投资工业企业，因为那是税收的主要来源，而忽略为本地居民的服务，更不用说吸引外地人口的流入。人口增加，尤其是非本地户籍人口增加，并不能直接带来税收的明显增长，反而会明显加大本地政府公共服务的压力（交通、教育、医疗等）。因此，多数地方政府缺乏动力，不愿主动为非户籍人口提供公共服务，反而常常为流动人口的安居设置种种障碍。

　　第二，地方政府即使想增加公共服务，也往往财力不足。人口增长带不来税收增长，而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付，但教育、医疗、各项公共服务等均按户籍人口配置资源。

　　在一些外来人口积聚的城市，地方政府往往动用其他手段，如通过向企业摊派、增加各种税费、卖地等筹集资金，或者使用大量临时工、外包政府部门应该提供的服务，或者干脆缺位，因此引发各种社会矛盾。

　　改革地方税收和公共服务体制

　　促进“人”的城镇化，应该从两方面改革现有公共财政和服务体系。

　　第一，重塑地方财源，让其具有来源稳定并与本地人口和居住环境相关的税收收入。

　　为此，首先要在增值税改革的同时，逐步加大个人所得税在税收收入中的比重并增加地方分享份额，使其成为地方税收的一个重要的、稳定的来源。这需要扩大个税税基，将地方辖区内个人的各项收入而不只是工薪收入，一起纳入所得税征收范围，同时大幅提高个人所得税起征点，并且降低税率。

　　其次要开征房产保有税等一些重要地方税种，引导资源更多地向增加生产性资本、提高生产率的方向配置，防止资金过多投向不动产，同时逐渐减少地方对土地财政的依赖。两者都可以引导地方政府更热心地提供公共服务和宜居环境，而不是靠对资源和要素的占有生财，从而促进经济增长方式的转变。

　　第二，与税收体制改革相呼应，在地方政府（城镇）增加稳定税收来源的基础上，公共服务支出的预算也应该按辖区内常住人口而不是户籍人口来确定。教育、医疗服务、社区服务、交通和公共安全等各方面，应该根据城镇化的需要制定预算、配置财政资源，上级财政转移支付也要考虑到这一点。

　　要允许本地常住的外来人口包括农民工及其家庭，享受与本地户籍人口一样的教育、医疗设施，公用事业和公共安全等各项服务。公共服务的提升，可以缓解社会矛盾并刺激消费。而消费的提升也会为本地政府在增值税改革之后带来更多收入。如此，则可以形成加强公共服务、促进城镇化和消费、促进财政收入增长的良性循环。

　　总之，要让城镇化真正成为中国促内需、调结构的长期依托，就应该摈弃许多地方围绕土地做文章的城镇化模式，从改革地方税收体制和公共服务体制着手，建立长期可持续的、城乡一体化的、公平的公共服务体系，帮助中国实现经济和社会的长期稳定发展。

　　作者为瑞银中国首席经济学家

　　作者：汪涛 (来源：《财经》杂志)