给能评与环评一样的法律地位(图)

　　在刚刚发布的《节能减排十二五规划》中，国家特别强调要提高新建项目节能、环保、土地、安全等准入门槛，严格固定资产投资项目节能评估与审查、环境影响评价和建设项目用地预审，以抑制高耗能、高排放行业过快增长。

　　“这意味着，节能评估与审查（以下简称能评）已经和土地、环评等一样成为项目审批、核准和开工建设的一项前置性条件。” 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员王亦楠对本报分析，能评初衷是从源头控制能源消费的不合理增长。

　　能评虽在“十一五”期间已经提出，但其作用尚未充分体现出来。在王亦楠看来，随着“十二五”节能形势的更加严峻，能评的地位或将改变。

　　2011年上半年，王亦楠等专家到北京、上海、河北、四川、吉林、浙江6省市就能评进行了调研，并向国务院递交了调研报告。她发现，能评已经尝试了四年多，但由于管理体制上的问题和技术操作上的障碍，还难以发挥预期的作用。为此，就能评存在的问题和改革建议，本报专访了王亦楠。

　　从源头上控制能耗的增量

　　《21世纪》：在《节能法》确定能评后，其在政策落实情况如何？

　　王亦楠： 在部委层面，工信部2010年3月发布了《关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》（以下简称《通知》），而发改委于2010年9 月出台了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（以下简称《办法》）。

　　在地方层面，根据2010年底全国人大对《节能法》的执法检查的结果，全国2/3以上的省/直辖市都已建立了能评制度。很多地区早在2007年就以省/市政府的名义印发了能评管理办法，国家有关部委文件发布后，正根据新的情况和要求进行调整。

　　《21世纪》：有观点认为，能评或将成为有关部门扩大审批权敛财的一个手段，你如何看待这种担心？

　　王亦楠：从能评的具体执行看，各地有关部门一般是委托给当地的节能中心进行的。《通知》规定能评费用由同级财政支出，其节能审查对企业而言是免费的。但是此前，财政上没有设立能评的收费科目和收费标准，有些地方是由节能中心自己承担，一些地方确实存在将专家的评审费用转嫁到业主单位，由项目业主支付专家评审费。这种方式存在买通专家的嫌疑，影响能评的客观公正性。

　　现在这一问题已经解决了，国家财政系统已经增设了相应的配套支出。 因此，所谓扩权敛财的顾虑是误解，这个制度表明国家对企业节能高度重视，由财政出钱请专家帮助企业进行节能优化方案，并提出改进建议。

　　部委之间令出多门

　　《21世纪》：对比工信部的《通知》和发改委的《办法》不难发现，二者其内容在一定程度上存在重叠，那么如何理解《通知》和《办法》在适用上的区别？

　　王亦楠：《节能法》规定“能评具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定”，但目前相关部委仍未能就某些关键问题达成共识，目前还没有一个适用于所有固定资产投资项目的、全国统一的能评管理办法。所以包括发改委和工信部等各个部委都从自己的角度出台了相应的能评办法，令出多门。

　　从国家层面来看，固定资产投资项目的管理权节能的主管部门都是在发改委，所以在国家层面需要审核的项目，直接适用《办法》。

　　在地方层面，全国2/3 省份节能主管部门是省级发改委，其余1/3 是省级经信委，但固定资产项目的管理权却在省级发改委。在全国统一的能评管理办法未能出台情况下，无论哪个部委在本系统内单独下文，都会触及各省节能管理机构不一样的矛

　　盾，引起管理上的分歧。这就导致，在地方层面固定资产项目的管理机构与固定资产项目的节能管理机构错位的问题，从而产生了混乱。

　　因此，虽然《通知》规定能评批复与项目审批或核准文件一同印发，但在实际操作中因涉及到不同部门，很多省市都难以实现。

　　《21世纪》：根据你在地方6省的调研，能评制度在实施中还存在哪些问题？

　　王亦楠：主要存在两个问题。

　　一是标准的缺失。《节能法》规定“不符合强制性节能标准的项目，不得审批核准和开工建设”，但我们的标准建设跟不上，目前国家只出台了22项高耗能产品能耗限额的强制性国家标准，大多数工业产品只有指导性标准（有些高科技产品连指导性标准都没有），而且很多标准又过于陈旧，行业准入门槛低，缺乏参考价值。各地在执行能评时首先看该项目的产品是否有国家相关产品标准和规范，再看项目所属行业是否有国家相关的产业政策和节能设计规范；如果都找不到依据，则看同类行业的能耗水平。在强制性节能标准严重缺失的情况下，节能评估人员自由裁权量较大，容易导致不同评估机构对同一个项目做出完全不同的评估结果，能评的客观性、公正性大大降低。

　　二是， 备案项目的能评难以控制。2004年投资体制改革将大量项目改由地方政府实行备案管理，并对备案项目取消土地、环评、可行性研究报告等一切前置性条件。基于可行性研究报告才能开展的能评也只能随之后置。按照目前的能评管理办法，很多备案项目只需企业自己填报节能登记表。为避开能评门槛，企业通常会瞒报实际能耗量。项目备案后，企业能否在建设中落实节能措施，地方政府无法掌控。

　　而备案项目的节能控制不容忽视。目前除部分国家控制的炼油、乙烯、钢铁等工业项目被列入核准目录，需要上报国家发改委核准以外，大部分工业项目和建筑项目（包括房地产）都是备案项目，如果能评管理不到位，将带来难以预料的能耗增长。

　　完善能评制度的三大建议

　　《21世纪》：从地方的实践来看，能评是否发挥了《节能法》期望的对低能效项目予以“一票否决”作用？

　　王亦楠：尽管《节能法》规定“不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用”，但现实中也有部分项目因为能评不达标而不能上马，但大多数情况是发现问题之后，一般是通知其进行整改，除非这个项目的上马导致该区域的能源消费总量超标。但现在的区域能源消费总量指标分解工作还未完成。

　　同时，现行的能评管理办法没有对“过程监管”和“竣工验收”做出任何规定，所有通过能评审查的项目在竣工之后，没有一个进行过节能验收。项目建成后能耗是否达标、是否需要整改，无从知晓。能评没有过程监管和竣工验收，前面所有工作都可能流于空谈，特别是那些只需企业自己填报节能登记表的备案项目更是如此。

　　《21世纪》：你对进一步完善能评制度有哪些建议？

　　王亦楠：首先应借鉴环评发展经验，将能评提高到与环评一样的法律地位。尽管国家多次提到“要严格落实能评和环评制度”，但目前能评还没有与环评相当的法律地位，这是造成能评执行力不够等深层次矛盾的症结所在。

　　其次，应当在管理机制上理顺。能评政出多门，是2004年和2008年两次机构改革地方和中央不对口留下的后遗症。因此，我建议在下一步机构改革中，进一步明确中央各有关部委、地方各有关部门在固定资产投资项目管理权限和能评职责上的分工。因此，建议遵循责权统一的原则，像环评那样，由一个部门统一负责能评；如果需要多个部门共同开展能评，必须明确牵头部门和协作部门，以及它们各自的职责分工。在体制理顺之后，国家节能主管部门要尽快出台全国统一的能评管理办法。

　　同时，加快节能标准体系建设。我国节能标准的制定严重滞后于节能工作的发展需要，建议国家标准化委员会尽快组织制（修）订重点行业产品能耗限额、产品能效等强制性标准体系，完善建筑节能标准和设计规范，提高行业准入门槛。

　　再者，实行能评全过程管理，做好过程监管和竣工验收。建议参照环评制度，有关部门尽快合作建立包括前期审查、过程监管、竣工验收和违规处罚在内的全过程能评管理机制，使能评落到实处。

　　作者：王尔德