城市化的权利不平衡

　　城乡中国

　　周其仁

　　北京大学国家发展研究院教授

　　qrzhou@gmail.com

　　一般的观察，改革开放以来，普通人的经济自由是增加了的。不过，中国改革走的是一条渐进之路。走在这条路上，人们的自由逐步扩大，保障自由的抽象权利也逐步发展。只不过，自由与保障自由的权利发展，都带有不平衡的特点。

　　讲过的，1979年以后中国城镇化指数重新掉头向上，记录了城乡居民、特别是农村居民多种经济自由有了显著的扩大。但是，渐进改革的不平衡，也带来多维度经济自由之间的权利不平衡。这对我国城市化的进展，产生深刻的影响。

　　以“土地城市化”为例说明一下吧。何谓“土地城市化”？字面含义不复杂，无非就是原本用于农村、农业、农民的土地，现在转入了城市，成为城市建设用地。如果总人口中的城市人口比例代表着“人口城市化”，那么总土地面积中用于城市建设土地的比例，就代表“土地城市化”了。

　　常识说，人口城市化率的提升，多少总要扩大城市范围、增加城市用地。像北京这样的大都市，现在的实际人口规模当在2000万上下。如此数目巨大的人群集聚到一起，当然要比500万人口规模的城市，或者100万人口的城市，占用更多的土地。这点没什么问题，古今中外大同小异，不需要大惊小怪。

　　问题是人们发现，近年我国“土地城市化”的速度，远远超过了“人口城市化”的增长速度。以我阅读所知，最早指出这一重要特色的，是现在美国三一学院教经济的文贯中教授。贯中兄复旦毕业，在中国社科院工作过，很早出洋留学，也是芝加哥大学鼎鼎大名的盖尔·约翰逊教授的学生。老朋友了，1988年我们一起到湄潭调查土地问题，才一转眼，二十多年就过去了。

　　那是2009年7月，我们研究成都经验的小组在朗润园研讨，文贯中教授是应邀嘉宾之一。会后不久，他发来一篇文章的草稿，对会上争议的题材作了处理。记得他的主要论点，是当下我们的城市化出现了某种偏差，最关键的论据，就是城市建成区面积的扩张速度，居然比人口城市化还要快！那时贯中正研究上海的城市化历史，直言以占地为先的浦东模式，有偏离正道之虑。他本人高举老上海即浦西之经验地方小小的，人口密密的，到处散发浓浓的城市生活的味道。不论同意与否，“土地城市化快于人口城市化”的说法自此流行。这里为贯中打个广告，说不准确的地方，请贯中和读者纠正。

　　自己从小生活在浦西，不乏理解上引论点的经验基础。不过从拜读贯中文章的第一时间，我的想法就跑到了另一个方向：土地城市化快于人口城市化，岂不意味着城市人口密度的下降？如是，那还有什么城市化，不如叫“反城市化”算了。

　　是的，“城市化”风起云涌，甚至让人们不在意究竟何谓“城市”！本专栏开篇不久，就明确用“密度”定义城市（见“城乡中国”之二）。按笔者之见，正是空间密度的提升，才反映了人口的集聚；也因为人口集聚，才汇集了需求而容纳得下更高水准的分工，从而推进生产率提升、推高收入，并对人口更高程度的聚集，产生难以抗拒的引力。这样看，以密度定义的城市，才是城市化之核。没有因密度而激发分工、收入、生产率提升的城市，“城市化”何以发生？

　　现在发生了什么？城市土地面积的扩展快于城市人口的增加，等于城市密度不升反降！读者不要以为这是术语变换的游戏，其实里面包藏着一个大问题：如果城市化把自己的“核”都化掉了，或者化薄了，那它还可能保持持久的冲动吗？还能够担负现在人们普遍寄予厚望的那副千钧重担靠城市化就可以稳保中国经济持续的高速增长吗？

　　理解上的困难也不小。土地固然为财富之母，可它没有腿脚，不会自己跑进城市来。“土地城市化”不是自然现象，无疑是人的行为之果。于是我们要问：究竟是哪一种诱因，刺激人们常年累月地喧宾夺主，非要把为城市圈地，摆到比“人口城市化”更为优先的位置之上？

　　本文的答案，就是题目标明的“权利不平衡”。要说明一下，资源在城乡之间流动、重组，涉及的权利制度安排有多个层面。不过仅就本题而言，我们也可化繁为简，集中分析两项权利之间的不平衡。这一项是，农民进城居住的权利偏轻；另外一项是，农地转为城市之用的权利又偏重。比较之下，一项权利畸轻，另一项权利畸重，不平衡就发生了。

　　先看宪法。54宪法列入的“公民自由迁徙权”，实际上在当时就没有好好贯彻落实。“文革”中的75修宪，干脆让该项权利“出宪”，直到今天也没有恢复。这些我们都是知道的。比照之下，“城市的土地属于国家所有”，还有“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，则都是宪法准则，有明确的表达，也受到宪法的保护。所以在宪法层面，公民的自由居住权与国家的征地权之间孰轻孰重，一看便明。

　　从“消极自由”的角度考量。农民有没有拒绝流动、拒绝迁徙、拒绝进城居住的自由呢？总的来说还是有的。只不过“强制农民进城”的报道多了，不免让很多人心里打了折扣。对比土地进城，“城市土地全盘国有”，谁家的土地进城全然取决于城市规划和行政审批，被划入者无权拒绝。征地不是自由交易，被征一方就是一百个不愿意，也不能拒绝。征地补偿法定，没有留下双方讲价钱的合法空间，更不可以“买卖不成仁义在”，下次再说吧。这样看，农民拒绝进城，要比“土地拒绝进城”，拥有更大的“消极自由”。

　　再看实际生活。自上世纪80年代早期始，农民大规模进城镇务工、经商、落户，就成为潮流。1984年中央红头文件予以“允许”的确认，我们已经引用。90年代以降，大体与中国加入世贸相辅相成，我国东部沿海地区成了世界工厂，数千万农民工远距离跨省流动，蔚然成风。最具标志性的事件，就是每年“春运”居然有几十亿人次在城乡之间大搬迁。这说明，实际生活比法律文本的变化更快，也因此大规模改变了中国的城乡关系。不过更仔细地观察，也表明流动、打工是一回事，安家落户是另一回事。后者涉及户籍、子女教育、社保医保可否携带等问题，远比流动打工更为麻烦。沿着城市的等级系列观察，外来人落户小城镇容易，落户大城市就偏难。这也与土地进城构成了鲜明的对照：城市的级别越高，圈地能力越强，扩展的版图越大。

　　从哪一个层面看，农民进城的权利与土地进城的权利都在成长。突出的问题是，此两项事关城市化大局的关键权利，“发育进度”很不平衡。结论是，土地进城易、农民进城难。由此，才发生了“土地城市化快于人口城市化”的现象。而我们的分析，也将由此入彼、由表入里，要追溯到制度安排的非平衡层面，来增加对中国城市化特色的理解。