预算法修订博弈继续 不排除留给下一届全国人大

　　预算法修订博弈继续

　　专家称不排除留给下一届全国人大

　　本报记者 吴丽华 北京报道

　　曾在7月掀起巨大波澜的预算法修正案（草案）并没有进入8月底的人大常委会三审，不过这在一些了解情况的业内专家看来，已属意料之中。

　　8月30日，十一届全国人大第二十八次会议正在召开。接受本报记者采访的北京大学教授、中国财税法学会会长刘剑文告诉记者，由于预算法征求意见过程中各界提出的意见较多，人大需要汇总、梳理，并和有关部门协调，一个月的时间显然比较仓促。

　　至于会否在接下来的10月和12月份的两次常委会提请审议，他表示还要看人大的态度和相关各方博弈和协商的结果。

　　仍需协调

　　经过一个多月的征求意见，人大法工委收集了超过33万条对预算法修订的各种意见。

　　多次参与预算法修订讨论的中国政法大学财税法研究中心主任施正文向记者坦言，汇总、整理这些意见需要一个较长的时间，8月底召开的人大常委会，预算法没能提请三审在情理之中，也在他预料之内。

　　更重要的则是意见汇总后人大预工委、法工委、财政部门等相关各方的协调。立法工作本身就是相关各方博弈的过程，比如扩大人大的审批权、监督权，更多的限制财政部门的权力等等，这些问题是否写入预算法的三审稿，则需要各方的协调和沟通。

　　对此施正文表示，草案稿在哪些方面做出改变，多大程度上体现征求意见的内容，无疑需要相关各方的协商沟通和利益博弈，而这个过程需要多长时间则要看各方的态度和人大的决心。

　　在他看来，人大要在民主立法、科学立法的基础上充分调研分析，并征求各方的意见，拿出一个相对完善的草案，还需要一段较长的时间，从专家的角度他不希望为了预算法修正案尽快通过而急于进入审议程序。

　　事实上，预算法修改留给本届人大的时间已经不多。

　　从现在算起年内还有10月和12月两次人大常委会审议机会，进入2013年2月份还有一次。不过刘剑文告诉记者，2月份的会议一般是为3月份的大会做准备，不会安排法案的审议，进入3月份大会审议程序则不是各方希望看到的结果，对于4个月的时间能否完成预算法的审议工作，刘剑文表示并不乐观。

　　财政部条法司一位官员则表示，有关预算法修订草案的修改，人大需要和财政部进一步协调，至于相关程序和进展，则不好估计。他认为，有关修改意见并没有完全对立性意见，更多的只是在细节和可操作性等方面的争论。

　　不过，在业界专家看来，正是所谓的原则性和可操性的区别，体现了预算法修改的实质性进步。施正文对记者表示，这些方面能否根据征求意见做出改变需要部门间的进一步博弈。

　　事实上，预算法修改之所以一波三折，部门利益的纠葛一直起着不可忽视的作用，即便走过了两次审议，前程仍然不容乐观。

　　早在2004年，预算法修订领导小组和起草小组已经成立，起草小组由全国人大预工委作为牵头单位，成员包括财政部、国家发改委、审计署、国家税务总局、海关总署等单位；同时，由财政部条法司牵头，修订《预算法》实施条例。

　　当时预算法已经进入十届全国人大常委会立法规划，原计划于2006年10月提交全国人大常委会审议。但是由于各个部门意见不统一、有关部门提出草案中的一些条款在中国目前情况下暂时难以做到等诸多原因，而最终搁置。

　　第二次进入人大常委会立法规划后，部门立法的迹象变得明显。这次修改虽然依旧由全国人大主导，但不同之处在于草案先由全国人大预工委和财政部各自起草，最终形成的草案由两稿件合并而成。

　　上海财经大学教授蒋洪接受本报记者采访时就表示，很多本来应由法律明确规定的条款都采取了含糊的表达方式，具体细节由国务院另行规定，明显体现了预算法修改过程中部门立法的特性。

　　这一状况能否在三审中做出改变，业界专家并不乐观。刘剑文就对记者表示，有些意见虽然有道理，但是现阶段是否有条件实施、各方是否存在不同意见、利益能否平衡都是问题。在他看来，如果各方意见不一，预算法修订不排除留给下一届人大，甚至不止三审。

　　期待实质性进步

　　在一些业内人士看来，二审稿中的一些条款更多体现的是程序性进步，而在法律实际执行过程中很可能大打折扣，这也是在二审稿征求意见过程中意见较多的重要原因。

　　以最受关注的预算公开为例，二审稿虽然将预算公开写入草案，但是具体如何操作，公开到什么程度，不公开怎么办等细节并没有涉及，被学界认为是有限进步。

　　在一些条款下，二审稿过多地将具体操作性条款的制定留给了国务院，被认为是削弱了人大的权力。

　　就增强预算的完整性来说，预算法修正案实现了“全口径预算”，规定预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，并且土地收入作为政府性基金也要全部纳入预算。

　　但全国人大副委员长华建敏在二次审议时认为，尽管现有草案对全口径预算作了规定，提出了预算分为4本预算，但对除公共预算之外的3本预算如何编制，应先在预算法中给出明确说法，然后再依法授权国务院作出规定，这样才能提高预算法的权威性。

　　在施正文看来，预算法修订的草案稿中，类似目标性、提倡性的条款很多，而这不免让预算法修改的进步意义更多地停留在象征性意义的层面。

　　对于预算法修订中的这种情况，中央财经大学财经研究院院长王雍君对记者表示，现有的草案还更大程度上停留在提出问题、指明方向的层次。