冯海宁：“造湖运动”是土地财政的变种

　　冯海宁

　　截至今年8月，西安已建、在建、规划建设的人工湖多达28个，遍布西安城区与近郊。西安市水务局一名负责人称，这28个湖的水面面积超过5个西湖，造价总计达百亿元。这位负责人同时表示，政府造湖动力来自于水和土地资源联合开发的价值，尤其是拉升房地产开发。

　　（9月4日《东方早报》）

　　通过制造人工湖来增加土地价值。不仅内陆城市西安如此，南方城市广州也是一样海珠湖、白云湖，广州两个备受瞩目的人工湖相继对外开放后，根据规划广州还将新修6大人工湖。另外，其他城市也有小规模“造湖运动”。显然，“造湖运动”不仅需要大笔投入，还关系到生态环境的改变。

　　尽管一些地方制造人工湖声称为了“防洪、调蓄、改善城市景观”。实际上，人工湖的确有此功效，但主要还是土地财政思维在作怪，即为了吸引开发商投资、提升土地价值以增加卖地收入。但这样的做法是否妥当，值得商榷和论证，因为任何一种“运动”都应谨慎，何况“造湖运动”牵扯到决策、维护、水源等很多问题。

　　首先，花费巨大投资用于人工湖是否获得纳税人同意？比如，西安“造湖运动”造价总计高达百亿元，这样一大笔投资是否公开征求过纳税人意见，资金从何而来？值得追问。如果缺少民主决策，程序的正当性以及造湖的合理性，就不免要被人质疑。从很多陕西网民的反映来看，对“造湖运动”很反感。

　　其次，“造湖运动”究竟是为谁在造湖？按理说，西安所造的28个人工湖，中低收入者也有机会受益，但我们要意识到，地方政府制造人工湖的目的是为了让土地卖出高价，而这样的项目大多都是有钱人居住的高档项目。因此说，“造湖运动”主要不是在为穷人，而是在为富人造湖。

　　第三，“造湖运动”不是在帮助地方财政，而是在伤害地方财政。原因很简单，地方财政长期依赖于土地，而在依赖土地财政的背后，是财政收入结构、经济增长模式、经济发展结构等不合理。如果继续陷入土地财政，种种深层问题依然会存在，最终会伤害到地方财政和地方经济。

　　另外，“造湖运动”将是房价的推手。尽管房价由供求关系决定，但是，众所周知，地价是房价的主要推手。西安等地借助人工湖提升土地价值，显然是在推动土地价格上涨，这样才能收回造湖的成本以及获得更大经济利益，结果只能使房价上涨。如此一来，要想房价回归合理价位很难。

　　不可否认，城市的土地资源是极其有限的，改变土地财政是个艰难的缓慢的过程。通过“造湖运动”不仅能让有限的土地资源价值最大化，而且还能增加地方财政收入保障公共支出。但是，大量制造人工湖需要科学论证、民主决策，而不是地方政府单方面说了算。

　　让人忧虑的是，地方政府不是通过扶持制造业、服务业、高新产业来增加地方财政收入，而是长期深陷土地财政。目前，一些城市的土地财政思维体现在“造湖运动”，另一些城市的土地财政思维体现在 “填湖运动”以填湖造地来拉升房地产开发。这样的财政思维该改一改了。因为，土地财政再怎么创新，也没有可持续性，而且还会受市场、调控等影响。

　　一言以蔽之，无论是“填湖运动”还是“造湖运动”，都是土地财政的变种，都是弊大于利，必须从制度、改革彻底纠正了。