土地“权变”：城市化下的农村土地变革之一

　　编者按：随着城市化进程的快速推进，包括土地等各种要素迅速被吸收、积聚、重新组合。在这一过程中，产生了一个具有鲜明阶段性特征的社会经济现象：大量农村土地被抛荒，不少村庄出现空心化，征地拆迁随之成为社会难点、热点和焦点。透过纷繁复杂的矛盾乃至“乱象”，我们发现，在共和国广袤的农村大地上，新一轮土地变革正在悄然演进，并已成为与我国城市化进程并行发展的另一个重要方面。本报自今日起，以土地“权变”：城市化下的农村土地变革为主题，推出四个板块进行探究，敬请读者关注。

　　“空心化”之痛

　　人走房空 小而分散 土地浪费严重

　　记者 邓卫华 田建军 济南 武汉报道

　　断壁残垣、荒草丛生、大门紧闭、空无一人……这不是戈壁大漠边缘的废城，而是中国东中部农村里真实的一幕。

　　随着近年来城镇化、工业化持续推进，大量农村人口涌入城市及其周边地区，不少远离城市的村庄普遍出现“空心化”现象。

　　由此带来的结果是，大量的宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁，这不仅成为农村环境整治的“顽疾”，也造成宝贵的土地资源浪费严重。

　　村庄房屋空置率居高不下

　　地处胶东半岛的乳山，是山东省30强县市之一，兼有南部沿海和北部内陆山区乡镇。乳山市政府开展的农村住房调查显示，与南部沿海多数村庄大约10%的房屋空置率相比，北部内陆山区经济薄弱村的空置率在26%左右，部分村庄的空置率甚至在40%至50%。

　　《经济参考报》记者在乳山市午极镇樗树崖村看到，村子数百处宅基地上，在村民正常居住的房屋之间，星罗棋布地夹杂着许多空置的宅地和房子，许多房屋已经坍塌损毁，只剩下断壁残垣或者地面上一个地基的框架存在，如同生长在这个美丽村庄上的一道道“疤痕”。

　　在村民文化广场北边大约20米的地方，三处废弃得只剩下地基砖围子的宅基地一字排开，其中一处已经部分开垦为菜地，菜地继续往南又是一处已经坍塌多年无人居住的废宅。

　　废宅的主人是63岁的王洪友，宅子是王洪友的父母留下来的土房子，已经有几十年的历史了；王洪友夫妇现在居住在村里另一处条件稍好的宅子里。被部分开垦为菜地的宅基地的主人是80多岁的王树升，老人从午极镇供销社退休后和女儿住在一起，这处宅基地已经荒废多年。

　　樗树崖村支部书记王树礼说，村里约有近600处宅基地，其中常年空置损失的房子和宅地至少有150处，除了正常生育之外，村里的人口几乎只进不出、逐年减少，加上人口自然死亡，空置的宅子越来越多。

　　在位于中部地区的湖北省，类似的空心化情况也大量存在。湖北省黄石市阳新县三溪镇姜福村是一个偏僻的山村，辖21个村民小组、818户、3598人，现有耕地3169亩，人均耕地不足1亩。近年来，随着新农村建设的不断推进，村民们纷纷到公路边建房，公路修到哪，新房就建到哪，再加上村民长期外出打工、进城以及老人自然死亡等原因，“空心化”越来越严重。

　　村支部书记明道祥说，前些年，村里空置的旧房子越来越多，拆又不能拆，卖又不肯卖，都成了危房；通村路修好后，村民们又一窝蜂到马路边建新房，既造成了土地的浪费，又给村里留下了安全隐患。最多的时候，全村空置的旧房子有80多户，占10%左右。

　　“在我们这里，耕地就是村民的命根子，但在2008年以前，由于旧房子拆不了，村民又乱占耕地建新房，全村年均减少耕地十几亩。”在村委会，明道祥扳着手指头说，“2002-2005年，全村减少耕地170多亩，相当于一个村民小组的耕地面积，照这样下去，村民们的饭碗过不了几年就保不住了。”

　　空心村综合整治潜力超亿亩

　　村庄“空心化”问题已经引起越来越多的关注。2012年3月底发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》认为，中国农村空心化现象严重，应积极推进“空心村”综合整治，以破解土地供需矛盾，促进城乡协调发展。

　　这份由中国科学院地理科学与资源研究所撰写的报告指出，改革开放30多年来，随着中国工业化、城镇化的快速发展，农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象，并由人口空心化逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化，产生了大量空心村，已成为推进新农村建设和统筹城乡发展面临的难题。

　　课题组对山东、河南等地4.6万宗宅基地、6500余农户调查发现，农村宅基地废弃闲置量很大，打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地粗放、利用效率极低——以山东禹城市村庄为例，空心村整治可净增耕地13%至15%。

　　参与课题调研的中科院地理资源所研究员刘彦随说，农村空心化在国外也具有普遍性，但我国农村空心化要远比其他国家更复杂、更严重。农村空心化直接导致农村“三留”人员增多、主体老弱化和土地空弃化，破坏了乡村人居环境，造成土地资源的浪费。

　　宅地废弃、空置与低效利用是空心村问题的核心。据透露，“经综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。”

　　中国社科院农村所研究员党国英等专家曾经在河北省馆陶县冀浅村调研，他们统计，冀浅村的土地大约有39%没有得到有效利用。村里约400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考虑到有的农户房屋利用率低的情形，这个村土地有效利用的程度还要低一些，按一幅宅基地应居住4人计算，这个村可节约宅基地约52%。

　　除冀浅村外，党国英等专家还在湖北、山西、广东、河南、宁夏等地的30多个行政村进行了调查，他们以大范围村庄调查数据为基础进行估算表明，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。

　　空置宅地集约利用难

　　当前，村庄“空心化”带来的土地浪费十分惊人，但受限于当前宅基地流转及房屋产权法律法规的制约，加上这些空闲宅地单位面积普遍较小且处于分散状态，这些空置宅地集约利用面临三大难题。

　　难题一，一户多宅确权难。乳山市政府农村住房调查数据显示，全市通过继承而来的空置房(宅地)达30704栋，占空置房总数的75%。笼统而言，这些空闲宅地拥有者均属于“一户多宅”，违背了《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”

　　乳山市建设局副局长刘建华说，仔细分析，这些继承而来的空闲宅地至少分为三种情况，第一种是继承人父辈甚至祖辈已经去世的，属于典型的“一户多宅”；第二种是父辈或祖辈依然在世，但长期与继承人生活在一起，属于“准一户多宅”；第三种则是继承人已经成为城镇居民或长期在城镇居住。

　　湖北省黄石市国土局高级工程师赵利和说，“一户多宅”“宅地超标”的情况在湖北十分普遍，与这些闲置宅基地多为合法宅基地相比，许多继承人都是另占集体建设用地甚至耕地建设住房，这些现实中大量存在却没有合法身份的宅基地下一步该如何确权，是当前宅基地使用权确权登记工作中面临的一大难题。

　　难题二，宅地分散利用难。乳山市大孤山镇镇长刘培根说，从现有政策来看，国家支持空闲宅基地利用的政策主要是增减挂钩，但增减挂钩均要求集中连片进行土地整理和复垦，而多数村庄空闲宅地单位面积普遍较小且处于分散状态，不符合增减挂钩的要求，也无法申请土地整理和复垦资金。

　　难题三，缺乏资金回收难。山东省莱西市国土局副局长李凌云说，按照国家规定，“一户多宅”中多余的宅基地应由村集体无偿收回，但根据物权法的规定，这些宅基地上的房屋产权属于继承人，收回时应对继承人进行补偿。然而，这些空心化率较高的村庄大多远离城区、经济薄弱，村集体没有能力拿出这笔资金，地方政府因缺乏政策引导和资金支持也没有动力进行回收。

　　刘建华曾经在乡镇担任镇长五年，从担任镇长时为土地指标奔波到目前分管村镇建设，虽痛感宅基地闲置浪费，却十分叹息地说：“明知道有那么多宅基地空在那里，却动不了，只能‘干着急’。”

　　规划缺失致无章可循

　　“我搞了一辈子土地规划和整理，这些年感到痛心的是，我们的农村规划没有做好，中国最广阔的土地上最缺少规划，许多村庄治理也就成了无源之水、无本之木了。”长期关注村庄治理的湖北省黄石市国土资源局高级工程师赵利和说。

　　当前，我国绝大部分土地集中在农村，实施村庄“空心化”治理和宅基地利用，挖掘既有土地潜力也靠农村。

　　然而，《经济参考报》记者在山东、湖北等地采访发现，由于许多村庄都没有正式的规划，新的居民聚居点及道路、供水、供电等基础设施建设均“无规可循”，因而成为横亘在空闲宅基地整理利用面前一道难以逾越的难题。

　　根据《城乡规划法》的规定，“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。”

　　正因为规划法对村庄规划并没有全覆盖的硬性规定，村庄规划也就成了可有可无的事情。

　　从《经济参考报》记者在山东、湖北10多个县市采访的情况来看，目前乡镇一级规划基本实现全覆盖，村庄规划则主要集中在城市或县城周边地区，其余多数村庄没有正规的规划，村庄改造面临难题。

　　分管村镇建设的山东省乳山市建设局副局长刘建华说，乳山在上世纪80年代曾经做过一批村庄规划，但这些规划早就过时了。最近5年搞新农村建设，其中一个核心的东西就是土地，新农村建设中大量的基础设施、公益设施、新建住宅等都需要占地，部分村庄也就此进行了简单的规划，但这些规划大多不是正规有资质单位设计的规划，缺乏法律效力，同时也缺少与土地利用总体规划及国土、建设、规划等部门的衔接，用地规划许可证办不了，实施效果并不好。

　　湖北省利川市国土执法大队大队长胡明钊说，利川市绝大多数村庄没有正规的规划，这也是造成部分村庄出现村干部和村民随意划分宅基地、乱搭乱建、加高加盖等违建情况的一个重要原因。

　　《城乡规划法》规定，“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。”

　　不过，《经济参考报》记者在采访中发现，由于增减挂钩试点门槛高、指标少，加上国家尚未出台村庄“空心化”治理的引导和支持政策，地方政府在提供预算支出编制村庄规划方面明显缺乏动力。

　　不仅如此，越是“空心化”程度较高、宅基地整理利用空间大的村庄，一般情况下也越是经济薄弱的村庄，集体收入大多十分微薄，面对正规设计单位动辄数万甚至数十万元的村庄规划勘测、设计和编制费用，只能“一声叹息”。

　　针对“最广阔的土地上最缺少规划”这一现实状况，赵利和、胡明钊等基层干部建议，国家根据东、中、西等不同区域经济状况，对编制村庄规划进行不同程度的“以奖代补”政策。负责财政预算的地方政府可以采取集中招标的方式，遴选一到两家设计单位集中编制一批经济型村庄规划，以经济型村庄规划来推进村庄“空心化”治理和宅基地集约利用。

　　蓬莱市委书记张代令建议，实施村庄规划应在尊重农民意愿的基础上分批分步实施，切忌“一哄而上”和“一刀切”。实施村庄规划也并非每一个村都要制定规划，对于“空心化”程度较高的村落，可以采取一个中心村带几个“空心化”村庄组建大村或成立联合党支部等多种形式，集中成片进行规划；对于部分百姓无意愿、规划需求弱的村庄，可以暂不进行村庄规划，待条件趋于成熟时再制定。

　　湖北省人大代表、阳信县三溪镇姜福村支部书记明道祥以及三溪镇国土所所长汪祖稳等建议，实施村庄规划一定要符合土地利用整体规划，并做好与国土、建设、交通、规划、农业等部门的衔接，统筹利用好各部门的政策与资金支持，从规划环节开始就集中各方力量推进经济薄弱村庄的集约型建设与改造。