金融业十二五规划：将立法建立金融企业破产制度(图)

张栋 早报资料

　　《金融业发展和改革“十二五”规划》（以下简称《规划》）9月17日出炉。

　　《规划》提出，“十二五”时期（2011年至2015年），预期中国金融服务业增加值增速将高于国内生产总值增速，金融服务业增加值占国内生产总值（GDP）比重保持在5%左右，社会融资规模保持适度增长；到“十二五”期末，非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高至15%以上，金融结构调整取得明显进展。

　　除了上述两个明确的发展目标外，《规划》最引人关注的则是首次提出了要立法允许金融企业破产，避免因过度发展造成的金融企业“大而不倒”问题。

　　国家发改委学术委员会秘书长张燕生17日接受采访时表示，中国金融改革现在不仅面临最佳时间窗口，更是“最关键的时间窗口”。

　　张燕生指称，当前关键是如何把文字规划变得“立体、可操作”，进一步完成规则执行程序、透明度和风险防范的体系建设，使之成为一个行动方案。其间，如何把金融风险防范好，把金融为实体经济的方向牢牢把住，这是一个关键的方向。

　　金融服务业增加值增速 预期将高于GDP增速

　　《规划》由中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会、国家外汇管理局共同编制，共分九章，含2万余字内容。而金融业“十一五”规划全文共6000余字。

　　“十二五”金融改革从完善金融调控、优化组织体系、建设金融市场、深化金融改革、扩大对外开放、维护金融稳定、加强基础设施等七个方面，明确了“十二五”时期金融业发展和改革的重点任务。

　　值得关注的是，《规划》提出了“十二五”金融业改革的两个量化目标值，分别是：金融服务业增加值占GDP比重保持在5%左右；到“十二五”期末，非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高至15%以上。

　　数据显示，上世纪90年代，中国金融服务业增加值占GDP比重为4.46%；本世纪前10年，平均占比为4.42%。而在“十一五”规划中，未将金融服务业增加值与GDP数据进行挂钩。

　　“十二五”则明确提出，预期金融服务业增加值增速将高于GDP增速。2011年中国GDP为471564亿元，按照《规划》既定目标，5%的金融业增加值为23.58万亿元，新增幅度超过2700亿元。从海外数据看，金融服务业增加值占GDP比重呈缓慢增长态势。美国上世纪50年代、80年代、本世纪前10年平均为3.22%、5.59%、8.01%，日本上世纪80年代、本世纪前10年平均为5.79%、6.53%。

　　另外，《规划》提出到2015年末，非金融企业股债融资占社会融资规模比重达到15%以上。“十五”和“十一五”时期，非金融企业直接融资平均占比分别为5.03%、11.08%。即便以2011年中国社会融资总规模12.83万亿元为基数，非金融企业直接融资的新增规模将提高4个百分点，超过5000万亿元。

　　货币调控更加突出价格稳定目标

　　“十二五”期间，货币调控将更加突出价格稳定目标。作为宏观调控方面政策，该项政策着力点位列《规划》提出的八个主要政策着力点第一位。

　　《规划》提出，在宏观调控上，更突出和重视保持物价总水平基本稳定的目标，构建逆周期的金融宏观审慎政策框架，完善货币政策的传导机制，丰富金融宏观调控工具和手段。

　　在货币政策调控方面，要处理好保持经济平稳较快发展、管理通胀预期和调整经济结构的关系，增强政策的预见性、灵活性和有效性，更好地保持价格总水平的基本稳定，促进经济平稳健康发展。完善市场化的间接调控机制，逐步增强利率、汇率等价格杠杆的作用，推进货币政策从以数量型调控为主向以价格型调控为主转型。

　　在货币政策目标体系方面，《规划》称，将关注更广泛意义的整体价格水平稳定。合理调控货币信贷总量，保持合理的社会融资规模。在继续关注货币供应量、新增贷款等传统中间目标的同时，发挥社会融资规模在货币政策制定中的参考作用。

　　在健全货币政策操作体系方面，《规划》强调，将推进货币政策从以数量型调控为主向以价格型调控为主转型，完善公开市场操作目标体系、工具组合和操作方式，增强公开市场操作引导货币市场利率的能力。加强存款准备金工具与公开市场工具的协调配合。充分发挥再贷款、再贴现的作用，支持经济结构调整，促进薄弱环节发展，防范和化解金融风险。根据经济金融形势，合理安排货币政策工具组合、期限结构和操作力度，加强货币政策工具之间的协调配合，强化流动性管理，调节货币信贷增长。

　　此外，《规划》还提出，将进一步构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架，有效防范系统性金融风险，保持经济金融平稳较快发展。

　　金融机构“破产”问题将上升至立法层面

　　在推动经济结构调整方面，《规划》提出支持国家创新体系建设，加强对科技创新的金融支持，促进新能源、新材料等战略性新兴产业创新发展。支持绿色发展，加快构建绿色金融体系，推动节能减排。逐步建立碳排放交易市场，促进低碳金融发展。

　　此外，《规划》还提出，促进国际收支取向基本平衡，深化金融关键领域改革，促进金融创新，发挥金融市场投融资功能、增加居民财产性收入。

　　由于银行、证券、保险各金融行业正迎来日趋紧密的合作关系，《规划》尤其提出，要建立和完善银行体系与资本市场之间的“防火墙”，防止风险跨业传染。规范系统重要性金融机构行为，避免因过度发展造成“大而不能倒”问题。进一步加强和改善金融机构信息披露制度，提高信息披露质量。深化监管合作，完善监管协调机制，抑制监管套利行为，持续改进监管工具和方法，进一步提升监管有效性，接受公众监督。

　　相比“十一五”规划中对于金融风险监管提出的“严格对商业银行的资本充足率考核”、“实施以净资本为核心的证券公司、期货公司风险监管制度”，“十二五”规划对于金融行业的风险关注点已扩大至跨业转嫁之上。

　　更进一步，“十二五”规划已明确提出了金融机构的“破产”问题，并已上升至立法层面。

　　《规划》提出，要“建立适合我国国情的金融机构破产法律体系，规范金融机构市场退出程序，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接”。

　　“十一五”规划中对于企业退出机制的建设称，“选择适合国情的金融企业市场退出模式，建立与《中华人民共和国破产法》相衔接的接管、重组、撤销、关闭和清算制度。建立市场退出问责制度，防范道德风险。”

　　与此相呼应的，“十二五”期间存款保险制度、存款保险立法等破产保护措施将进一步推进。既定目标是，择机出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的基本功能和组织模式；进一步完善证券投资者保护基金、期货投资者保障基金、保险保障基金管理制度，制定《证券投资者保护基金条例》；研究起草《保险公司风险处置条例》。

　　“此前金融业"十一五"规划全文未提破产二字。虽然破产与退出一词之差，但表明中央已下定决心推动金融改革，使金融企业运作向着更加市场化的方向推进。”资深投资顾问余荩解读道。

　　在余荩看来，“十二五”期间金融机构的改革方向，剑指银行垄断暴利。“该政策将对城商行形成严重打击，打消市场关于政府一定会为银行业托底的预期。”他还认为，后续政策将进一步支持券商、保险做大做强，切分银行业市场蛋糕。

　　支持境内银行开展境外人民币贷款业务

　　相比“十一五”规划中提到的，金融业对外开放重点推进工作为境外金融机构的引进、以及境内金融机构的出海布点，“十二五”规划提出要鼓励金融机构通过多种形式利用境外资本，处理好完善人民币汇率形成机制、实现人民币资本项目可兑换与扩大人民币跨境使用的节奏和先后顺序。进一步推进货币市场、资本市场、外汇市场和黄金市场对外开放。

　　此外，“十二五”期间人民币的“国际化”道路将继续得到强大的政策支持。

　　《规划》提出，支持境内银行业金融机构开展境外项目人民币贷款业务，逐步开展个人人民币跨境结算业务。并稳步推动境内机构赴香港发行人民币债券，继续推动境外机构在境内发行人民币债券，支持有关国家将人民币纳入国际储备。

　　中国在2009年于上海、广东等四个省市试点跨境贸易结算，此后取消了境外地域范围限制，明确业务范围涵盖跨境货物贸易、服务贸易和其他经常项目人民币结算，并将范围扩大至全国。截至2011年末，全国累计办理跨境贸易人民币结算业务金额达到2.6万亿元。在跨境直投人民币结算方面，2011年全年累计办理结算金额201亿元，外商直接投资结算金额907亿元。

　　人民币资本项目可兑换，在“十二五”期间的发展目标是“逐步实现”。

　　具体是，以直接投资便利化为出发点，实现直接投资基本可兑换；以开放国内资本市场和扩大对外证券投资为重点，进一步提高证券投资可兑换程度；以便利跨境融资为重点，加快改革信贷业务外汇管理，深化外债管理体制改革，规范对外债权管理和监测；以扩大个人用汇自主权为着力点，进一步放开个人其他资本项目跨境交易。

　　金融“十二五”规划要点

　　进一步构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架，有效防范系统性金融风险。

　　合理调控货币信贷总量，保持合理的社会融资规模。

　　完善市场化的间接调控机制，逐步增强利率、汇率等价格杠杆的作用，推进货币政策从以数量型调控为主向以价格型调控为主转型。

　　完善证券公司融资融券管理办法和配套规则，逐步扩大标的证券范围，适时推出并规范发展转融通业务。

　　继续推动社会保障基金、企业年金等中长期资金参与资本市场。

　　鼓励发展养老、健康、责任、汽车和农业等专业保险公司，探索发展信用保险专业机构，初步形成专业性保险公司差异化竞争优势。

　　规范发展相互保险组织，试点设立自保公司。

　　规范发展主板和中小板市场，支持中小企业运用资本市场发展壮大。推进创业板市场建设，提高运行质量和效率，支持创新型经济发展。

　　扩大代办股份转让系统试点，加快建设覆盖全国的统一监管的场外交易市场。

　　探索建立国际板市场。

　　完善不同层次市场间的转板机制和市场退出机制，逐步建立各层次市场间的有机联系，形成优胜劣汰的市场环境。

　　继续深化股票发行制度市场化改革，积极探索发行方式创新，进一步弱化行政审批，强化资本约束、市场约束和诚信约束，完善新股发行询价制度，提高发行定价的合理性。

　　探索建立优先股制度。

　　健全退市制度，坚持优胜劣汰，不断提高上市公司质量，促进一级市场和二级市场协调健康发展。

　　进一步完善上市公司再融资制度和投资者回报机制，引导和鼓励上市公司增加现金分红。

　　大力发展个人寿险、健康保险、养老保险、企业年金业务，以及与住房、汽车消费有关的保险业务。

　　搞好个人税收递延型养老保险试点。

　　在确保股指期货平稳运行的基础上，适时推出国债期货，积极稳妥发展其他权益类金融期货期权产品，以及利率、外汇期货期权产品等金融衍生品。

　　按照条件成熟程度，通过放开替代性金融产品价格等途径，有序推进利率市场化。

　　按照主动性、可控性、渐进性原则，稳步推进人民币汇率形成机制改革。

　　稳妥有序推进人民币资本项目可兑换。

　　稳步推动境内机构赴香港发行人民币债券，继续推动境外机构在境内发行人民币债券，支持有关国家将人民币纳入国际储备。

　　建立健全存款保险制度，加快存款保险立法进程，择机出台《存款保险条例》。

　　制定《证券投资者保护基金条例》。

　　研究起草《保险公司风险处置条例》。

　　建立适合我国国情的金融机构破产法律体系，规范金融机构市场退出程序，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接。