苏培科：为何地方债属地化暂时“行不通”？

　　苏培科

　　近期，中国央行行长周小川关于地方债的观点被媒体热炒。周小川指出，地方债应主要出售给当地居民，以构成对地方政府债务的约束。

　　此言一出，一片哗然。实际上，这个观点是周小川在今年4月份参加中国金融40人论坛的演讲内容，他本来是探讨主权债务的约束和激励机制，主旨是想表达通过债务属地化或本地化来约束发债主体的冲动，避免债务外延产生的火烧连营。主要逻辑是属地居民更了解当地政府的举债意图，容易达成共识，有利于债券定价，可以约束和监督政府的行为。

　　这是个好想法，但在我国实施起来有些困难。以美国地方政府发债为例，他们需要充分地披露举债意图和财政预算，并需要当地议会和当地居民投票表决，投票通不过就无法发债。只有这样，才能对地方政府的举债扩张产生制约作用，我们目前显然还不具备这样的条件。

　　但我们应该朝着 “约束机制”这条路来走，让地方政府的财政收支和公共服务公开透明，走向阳光化，防止制造地方债务危机和制造“代际不公”。长期的政府债券往往都具有“跨代分配”(或“代际分配”)的特征，前人短期举债后人长期来还，这样会制造诸多代际不公平现象。这种行为在短期之内虽然会刺激经济，但却会损害长远利益。

　　从《预算法》修正案草案公布的内容来看，决策层对地方政府自行发债还是持谨慎态度，对地方债在法律条文上仍未“开口子”。十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿，删除了一审稿中拟对地方政府债务实行 “限额管理”的规定，并重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。而我国《担保法》第8条也明确规定：“国家机关不得为保证人”。

　　如果地方债既无地方政府信誉担保，也无法律保护，其违约风险应该很大，就不应该随便卖给居民。况且，目前中国的地方债主要是由地方政府成立的融资平台来承借，融资平台举来的债既不属于地方债，也不属于公司债，是一个为地方政府筹资的特定融资平台。现在参与借债的大都是银行等机构投资者，他们既有迫使地方政府还债的能力，也有自我抵御风险的能力，而居民根本不具有这样的能力。

　　另外，地方政府的举债冲动靠属地居民无法抑制，因为地方债和地方融资平台有考核和财税制度限制。自1994年分税制改革之后，地方税体系迟迟不能成型，随着地方财政收入的紧张，各地方之间出现了相互竞争、相互角力的格局。以往除了举债，经营城市的土地出让金收入是地方财政的主要来源之一，但随着房地产调控和土地财政收入打折扣之后，地方政府只能想方设法去举债和增加收税，而这与当前宏观减税的大背景相悖，但却是目前的现实状况。

　　如果想真正落实减税政策，想彻底改变地方财政“寅吃卯粮”，打破土地财政，就必须要尽快启动财税体制改革，调整中央与地方之间的税收分配格局，适当向地方政府倾斜分配，让地方政府的财权与事权相匹配。否则，土地财政难以打破，房地产调控难以落实，减税政策很难执行到位，地方政府的举债冲动也难以抑制。另外，地方债以后也应该有限度地发放，若非得发行，就一定要坚持“谁借谁还”的原则，实施行政责任追溯机制，尽量避免制造过多的代际不平等现象。

　　(作者系对外经济贸易大学公共政策研究所首席研究员)