推行地方融资改革 为基建投资“开源”

　　赵晓 史贵存

　　随着发改委对又一轮大规模基建投资项目的审批，以及在 “稳增长”目标下，各地政府纷纷抛出“促投资”计划。此外，统计数据显示，截至9月24日，今年地方政府债券招标已有十六期 （包括地方自主发行与财政部代理发行），累计发行金额2473亿元，已经超过 去年全年1781.6亿元的额度。可见，政府投资的资金缺口还很大，钱从哪里来是个不得不考虑的问题。

　　据报道，此次审批的项目，近6成资金需要依靠银行贷款和其他融资渠道筹集。但在当前银行贷款收紧的情况下，地方政府只能把债券、信托产品作为主要融资方式。另外，由于目前中国缺乏为基建作长期债务融资的工具，普遍存在 “短债长投”现象，这无疑增加了流动性风险，为地方债务危机埋下了隐患。因此，在现实压力下，我们更应该推进地方融资改革，为基建投资“开源”。

　　我国城市轨道和市政建设项目目前主要由地方城投公司负责建设，并没有中央预算内资金支持。所以，地方大规模投资项目建设资金将主要来自于银行贷款、地方融资平台以及未来轨道沿线的房地产项目开发。

　　逐一来看，在银行贷款方面，目前商业银行信贷结构也呈现“短多长少”的状况。今年前7个月，银行新增对公中长期贷款1.14万亿元，占同期总新增贷款比例为21.2%，远低于去年同期的32.8%。虽然8月的状况略有改善，但起色不大。另外，截至6月末，我国银行业不良贷款余额为4564亿元，中行、工行、建行的贷存比都已经高于过去五年的平均水平。

　　此外，即使银行愿意贷款，也很可能会因为无钱可贷而 “力不从心”。在这种情况下，银行对地方政府相关项目放贷已非常谨慎。而且，银行还要不断提高贷款质量，并对前期不良贷款追加确认，这些都会增加银行的“惜贷”情绪，严重制约银行参与基建扩张的意愿和能力。

　　银行贷款收紧后，很多地方融资平台开始和信托、委托贷款、理财产品等非信贷融资紧密结合。近期债券融资有所放宽，城投债发行也在加快。但城投债目前已经被银监会的相关要求严格管控，地方能够发债的融资平台数量十分有限。

　　在此情况下，以城投公司为代表的平台，以基建类信托的形式为地方大量融资。但其风险主要取决于背后地方政府的财政实力。此外，受托公司是否有担保或抵押等征信措施也需要慎重考虑，其最大的风险在于地方财政实力不济，无法及时兑付本金及其收益，这就是基建类项目的延期风险。

　　保险金也是资金来源之一，保险金通过与投资基金、债券等金融工具的结合，也可以实现多元融资。

　　最后，发改委也在酝酿针对城铁、城际轨道交通等项目的基础设施私募债券，还将在企业债申报上对城市基建类公司债简化程序，加快审核。另外，由于养老金与基建投资的周期最为契合，如时机成熟应试点以约定储蓄为主要手段，使之成为长期债券，并投入到市场中。

　　短期内，基建资金来源可以主要依靠以上几个方面。但从长期看，推行地方融资改革，才能为大规模基建投资“开源”。建立规范的地方公债制度，在有限制的条件下授权地方政府发行债券，将是中国公债制度改革的方向。

　　除此之外，还有很多其他的改革建议。如央行行长周小川提出的关于“地方债属地化”观点，近期受到了广泛关注。对此，笔者认为，这是个好想法，但目前还很难落地。具体实施之前，需具备如下几个条件：第一，地方政府在严格的会计制度约束下，还需具有完善、透明的资产负债表；第二，信息要对称，地方政府的人均债务率、债务余额和收入与债务比等关键信息，要对当地居民完全披露；第三，当地居民具备参与政府负债投资项目决策的权利；第四，要建立监管服务机构，提高当地居民信息甄别能力和风险规制的能力。

　　总之，在地方融资改革的实践中，应规范、科学地改进融资计算方式及程序，将项目做成标准投资品，并以此来吸引资金，还要解决监管过程中出现的门槛问题。长期以来，我国的基建投资主要依靠政府财政、土地融资和银行贷款，投资主体一元化，社会资本参与程度很低。未来，应利用信托、证券、投资公司等多种形式，让更多的社会资本参与基础设施建设，使其融资模式市场化。另外，在引入社会化资本的过程中，还要打破垄断，破除“玻璃门”、“弹簧门”，以减轻地方政府自身举债的压力和还债风险。