苏海南：收入分配改革从“控高”突破

　　本报记者 商灏 北京报道

　　加快收入分配改革早已是众望所归。虽然收入分配改革方案被认为是解决当前经济问题以及缓和中低收入者间矛盾,实现社会公平正义的一项重要的制度改革方案，但在这个社会共识之下，人们也看到了收入分配问题的复杂性，因此一个充分吸纳全民

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智慧，充分体现和保障公共利益的完善成熟、可操作性强的改革方案，其制定和实施一定是一个艰巨的任务。面对重重阻力和种种复杂难题，一些研究分析认为，“提低”是值得公众期待的突破口之一，但“控高”应成为改革方案的另一重点，即如何调节垄断行业的高收入。收入分配改革如果不能打破垄断高收入，改革将会成为空想。这一观点的主要倡导者之一，中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南最近接受《华夏时报》记者专访时表示，“控高”包括调控部分企业高管的偏高过高收入、调控垄断行业的偏高过高收入、调控社会某些群体的偏高过高收入，同时加强个人所得税的征收，规范灰色收入和打击非法收入。

　　苏海南曾多次参与收入分配改革方案的研究讨论，他认为，对于调控不公平不合理高收入必须标本兼治。既要在建立健全公平合理的收入分配制度上下工夫，又要在解决扭曲收入分配关系的深层次问题上下工夫，这样双管齐下，多方措施配合才能见效。

　　“提低”值得期待

　　《华夏时报》：我们看到人社部劳动工资研究所最近发布的2011年《中国薪酬发展报告》披露，目前中国行业间企业间收入差距仍然呈现扩大趋势，并认为造成社会收入分配不公的原因在于企业高管决定薪酬机制而缺少监督，部分行业依靠垄断、资源配置优势等导致其薪酬增长过快。如果从这一调查结果的角度看，即将推出的收入分配改革方案在减少社会收入差距过大方面，最值得期待的内容会是什么？是“提低控高”吗？

　　苏海南：收入分配改革方案应当会坚持“提低、控高、扩中”的主线，从宏观层面对收入分配改革作出整体部署。其中包括：提高低收入群体的收入水平，调节垄断部门高收入、部分国企高管过高收入以及某些社会群体的高收入，继续完善社会保障制度、着力缩小不合理的收入分配差距等。同时，还须进一步推进打破垄断、促进民间资本发展等相关配套改革，实施标本兼治。

　　《华夏时报》：目前来看，提高低收入人群收入水平究竟有多大难度？

　　苏海南：广义来看，提高低收入人群收入水平首先要努力扩大就业，尤其是要解决低收入家庭的就业问题；其次是提高各项社会保障标准，同时扩大覆盖面，将低收入群体都纳入到社保覆盖范围。

　　我们看到，中国十多年来已经出台很多措施致力于提高低收入者收入水平。中国低收入群体主要包括农民、城乡贫困居民、企业退休人员和低收入工薪劳动者四部分人。目前相关措施已经覆盖了除低收入工薪劳动者以外的三类人群，主要包括：取消农业税、农村最低生活保障制度、对农民实行粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等直接增加农民收入为目的的补贴，农村新型合作医疗、教育“两免一补”、城市最低生活保障制度、城市居民养老、医疗保险，提高贫困救助标准使之接近国际标准；连续多年提高企业退休人员养老金等。

　　主要分布在小型企业以及微型企业的低收入工薪劳动者，其构成人员主要是农民工。如何逐步提高这部分劳动者的收入，目前尚缺少政策措施，他们应是当前“提低”的重点关注对象。

　　虽然政府提出建立健全企业职工工资正常增长机制的工作目标已有多年，但实施效果一直不尽如人意。近些年来，城镇非私营在岗职工工资持续增长，而以私营企业为代表的非公单位特别是劳动密集型中小企业的职工工资则长期以来增长很慢或停滞不前，虽然近两年由于局部出现“用工荒”和提高最低工资标准而有较快速增长，但明显带有还账性质，而且并没有形成正常机制。

　　《华夏时报》：在你看来，面对这样的问题，具体该如何解决？

　　苏海南：由于市场经济条件下政府不能直接干预企业工资的确定，其作用主要体现在对国有部门人员收入进行调节，以及通过法律、经济、信息等手段规范市场薪酬分配行为和秩序。因此对于非公经济单位，重点是劳动密集型中小企业职工工资正常增长问题，我认为一方面要继续推行劳资工资集体协商，另一方面要探索改善生产经营环境和税收优惠扶持等措施在内的新思路。工资增长机制在大中型企业问题不太大，恰恰是劳动密集型中小企业经营环境较差，经营利润微薄。首先要扶持这些企业，改善经营，使资方获得合理利润，以保证企业生存并稳定就业，在此基础上就可建立劳资平等集体协商机制以持续地增加其员工工资。这就要有税费减免的扶持。收入分配方案在确定有关原则后，还需要继续研究具体税负减免的实施办法。

　　提高小企业（包括微型企业、雇工的个体工商户）中以农民工为主体的劳动者收入，是一项系统工程，当务之急，首先是改善小企业的生产经营环境；其次要研究并落实小企业减免税费负担的措施；第三要提升小企业竞争力和员工的素质；第四要逐步健全小企业薪酬管理制度并建立员工工资增长机制。例如要督促建筑、住宿和餐饮、批发和零售等行业小企业建立健全薪酬管理制度，切实保证员工工资按时足额发放；要通过发布行业劳动定额标准指导小企业通过劳资平等协商，合理确定企业劳动定额和计件单价，保障员工工资权益；继续合理提高最低工资标准，使之逐步达到当地全部工薪劳动者平均工资的40%，以促进低端岗位员工工资的提升。

　　目前，工资集体协商制度虽然在形式上已经基本建立起来，但根据全国人大常委会调研发现，实践中普遍存在“重合同，轻履行”的现象。原因在于相关立法对于企业是否开展工资集体协商，缺乏明确的强制性规定和相应的法律责任，因此在实际工作中难以操作。为此，小企业要由行业工会或工资集体协商指导员代表小企业员工，与小企业雇主组织开展行业性或区域性劳资集体协商，以解决劳方不敢谈、不会谈，资方不愿谈、拒绝谈的问题。在法规政策上，可考虑设立劳方不依法进行工资集体协商不得采取停工等过激行动的条款，一方面规制实际已出现的停工行为，另一方面形成对资方不愿谈、拒绝谈的有力制约。

　　《华夏时报》：除了刚才你提到的，在提高低收入群体收入方面，你曾提出应重视初次分配领域的相关配套改革。这方面的相关配套措施有哪些？

　　苏海南：“提低”是收入分配改革方案中值得期待的突破口之一。提高低收入群体的收入，社会有共识，阻力相对较小，落实的可行性也更大些。只有“提低”方面有新的进展，则合理调整收入分配关系、逐步缩小收入和财富的不合理差距等改革目标才有现实意义。在相关配套措施方面，首先，“提低”需要进一步健全社会保障体系，尤其是建立健全城乡居民各项社会保险制度，并且相关各项标准都要适时合理提高。其次，应继续提高企业退休人员的待遇，现行养老保险“双轨制”应有所突破。第三，应适时地合理提高最低工资标准以及社会低保标准，同时建立并逐步健全劳动密集型行业低收入劳动者的工资增长机制和支付保障机制。第四，继续抓好农民增收工作。

　　“控高”或成重要突破口

　　《华夏时报》：从部分国有大企业特别是垄断行业企业工资水平过高、增长过快的趋势看，其所涉及的因素很多，“控高”的设想会否因此难以真正实现？究竟如何“控高”？

　　苏海南：“控高”应成为收入分配改革的重要突破口。“控高”包括调控垄断行业的偏高和过高收入、调控部分垄断企业高管的偏高过高收入、调控社会某些群体的偏高过高收入，同时加强个人所得税的征收，规范灰色收入和打击非法收入。

　　究竟如何调节垄断行业的高收入？首先，应尽快打破垄断，让民间资本进入到一些可以开放的领域，在经济发展中形成更好的良性竞争；其次，加大对垄断行业占有国有资源的相关税收征收，提高国有企业税后利润上缴比例，从源头上调控垄断行业的高收入来源；第三，真正落实温总理多次提到的对垄断行业实行工资总额、工资水平双重调控的可操作措施。与此同时，还要继续抓好对部分企业高管的偏高过高收入的调控，加大对高收入社会群体的个人所得税征收。

　　对于垄断行业或企业收入偏高过高的问题，社会各界目前反对的声音越来越大。既然垄断部门的垄断地位暂时尚无法改变，对其收入分配和工资水平加以适度控制确实很有必要。这方面需要考虑建立工资水平的评估机制，对垄断部门的高管和一般职工的薪酬给予合理评估。比如从企业自身的经营状况、盈利水平、人员构成及其所处的垄断地位等实际状况出发，并与其他社会生产部门的一般工资水平相比较，剔除其中非劳动因素收入，从而通过工资总额预算管理等办法来合理确定垄断部门高管和职工的薪酬水平。

　　另外，深化收入分配改革，还必须规范灰色收入。当前灰色收入占比较大，制度外的东西较多，这对收入分配关系调整或形成很大冲击，因此必须着力规范。与此同时，还要坚决打击非法收入。

　　《华夏时报》：部分企业高管薪酬偏高、少数人过高的状况究竟如何改变？

　　苏海南：政府有关主管部门应坚决落实“国企高管薪酬管理办法”，即《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》和财政部发布的《关于国有金融机构高管人员薪酬分配有关问题的通知》的规定。在管好央企高管薪酬的同时，还要管好地方国有企业和央企的二三级企业高管的薪酬。

　　央企高管薪酬管理目前真正抓落实比较到位是国资委管的中央企业，但央企的子公司、孙子公司高管薪酬实际上还没有完全监管到位，地方的国有企业高管薪酬监管更弱一些。为此，要区别情况加强监管。国资委副主任绍宁曾讲过将国企分为公益性和竞争性两类，我觉得讲得很有道理。公益性的国企高管实际上是准公务员，可考虑将其薪酬控制在同地区公务员年薪的2倍到3倍。而竞争性国企高管，其薪酬水平可适当高于公益性国企高管，但不宜与市场价位直接对接。国有企业中只有那些通过市场选拔任用机制产生的职业经理人，其薪酬才可实行市场价。还要监管非国有控股上市公司高管的薪酬，健全和细化上市公司内部制衡机制，不能让上市公司高管自定工资，要广泛征求广大中小股东的意见，让小股东真正拥有对上市公司高管薪酬方案的投票权和否决权。

　　《华夏时报》：在扩大中等收入群体方面，最需要解决的问题是什么？

　　苏海南：在扩大中等收入群体方面，现在面临的最重要的问题，是如何加快产业结构的调整和职业结构的调整。要扩大中等收入群体，就必须大力发展第三产业，同时必须使白领、灰领人员的比重有大幅提高，劳动者素质、文化教育水平也必须有普遍提升，在提高素质和劳动生产率基础上去提高他们的收入，使其成为中等收入者。由此来看，相关配套措施包括国家大力推进和完善终身教育、职业教育、全民教育体系。

　　“衣食足而知荣辱，仓禀实而知礼节”，发达国家的经济发展历程表明，收入分配制度改革政策的根本所在，是鼓励形成一个富有活力的稳定的中产阶层，继而促进社会文化底蕴的增强和更好的发挥创造精神。这恐怕应该是收入分配改革方案中“扩中”的重要意图。

　　需要更多配套措施

　　《华夏时报》：我们看到，收入分配改革涉及许多领域的改革，比如国有企业利润分配改革、垄断行业改革、社会保障制度改革和工资制度改革等，有的需要制定更细化的改革方案并履行立法程序（如制定《工资支付条例》、《社会保障法》），有的可以在收入分配改革总体方案的规范约束下，通过具体的政策措施，使改革进入实际的操作。这些深入推进收入分配改革及相关配套改革的内容，落实方案需要怎样具体的配套政策？

　　苏海南：在提高低收入群体的收入方面，必须重视初次分配领域的相关配套改革。比如，由于受到行业附加值较低、国内外宏观经济不好等因素的制约，目前中国劳动密集型行业的群体工资水平较低、增长较慢，因此相关配套措施就包括如何帮助并促进劳动密集型行业调整产业产品结构、进行技术改造革新、提升劳动生产力，以及如何采取措施提高劳动者的素质和提高劳动生产率等。与此同时，还应考虑如何进一步改善劳动密集型行业企业的生产经营环境，特别是要考虑如何进一步减轻其税费负担，从而使得劳动密集型行业能够在生存发展、兼顾劳资利益的前提下，有能力提高员工工资。此外，还应进一步加大财政支付转移的力度，在财政收入中拿出更多的份额用于社会保障制度的建设。

　　在调节过高收入方面，需要更多配套措施。例如，要破除垄断部门的垄断利益，就必须要降低相关垄断行业的门槛，允许民间资本进入；同时也必须改革不公平的资源配置制度，让各类市场主体在获取各种生产要素和资源时基本处于平等的地位。还有，进一步建立健全财务管理、税务、审计制度，使得灰色收入、不合法收入尽可能被遏制和缩小等。此外，要有针对性地对过高收入加强调控，就需要进一步完善个人所得税等各种税收制度。

　　值得注意的是，我们还须避免二次分配中出现逆向分配问题。例如在保障房建设中，一些地方已经出现了并非无房户、困难户分到保障房的情况。因此二次分配须通过制度完善和分配的透明化、规范化、公开化，防止可能存在的逆向分配。

　　让市场真正发挥作用

　　《华夏时报》：收入分配改革的治本措施还应抓哪些方面？

　　苏海南：目前经济社会体制的弊端强化了收入分配的不公，有些还成为收入分配不公的直接源头。首先是各类要素市场很不健全，特别表现在资源分配制度问题较多，原材料、能源、矿产、土地等资源分配制度不够公平合理，导致生产经营收入来源渠道失范，收入多寡不公。其次，尚未全面打破的城乡分割管理体制，是影响城乡收入差距难以缩小的重要原因。第三，部分地方存在的对非公有经济发展的歧视和限制，在非公有经济领域中工会组织建设不力，不利于非公经济的顺利发展，又严重制约了非公经济单位合理增加职工的工资。第四，打破垄断措施不落实，对第三产业发展支持不足，不利于从根本上有效控制垄断行业的偏高、过高收入，也不利于第三产业的发展及其职工工资的提高，进而不利于缩小行业收入差距。第五，政府部门转变职能不到位，对微观经济领域行政干预偏多，对宏观经济领域的有效调控不力。权力寻租、攫取非法收入的现象经常发生，严重扰乱了分配秩序。第六，中央、地方政府事权、财权不够对等，政府财政收支及其预算不够透明；受多种因素制约，人大代表监督作用发挥还不够到位。由此来看，必须对以上这些经济社会体制弊端通过深化改革加以解决，在初次分配中建立更加健全的生产要素市场，让市场机制正常有效发挥配置资源包括收入分配的基础性作用。

　　没有一项制度的设计会试图让社会各阶层收入都一样，因为这显然是不可能实现的目标，只会倒