空难赔偿限额问题多多航空法学专家建议废除

　　实际赔偿标准混乱限额规定形同虚设相关法律相互冲突旅客利益保护不足

　　“修改空难赔偿相关法律的时机已经到了。”本月中旬传出的“铁路强制保险将从明年起废止、今后铁路事故伤亡赔偿最高限额不再只有15万元”消息，引起了社会各界的广泛关注。虽然此事涉及的是铁路 事故赔偿问题，却让一批国内航空法学专家倍感振奋，他们认为，与修改铁路事故赔偿法规一样，航空事故赔偿法规的修改时机也已成熟。

　　本报记者廖丰 本报制图吴尚楠

　　缘起

　　铁路赔偿上限废止专家建议民航跟进

　　根据本月16日公布的国务院第628号令，从明年1月1日起，火车票将不包含强制保险费，《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第33条也被删除。该条例规定，一旦发生交通事故，铁路运输企业最高赔付每名遭遇人身伤亡的乘客15万元的赔偿金。

　　这一消息在得到国内保险界专家支持的同时，也引起了国内航空法学专家的关注。

　　本月19日，北京市法学会航空法学研究会在京举办了一场航空运输损害赔偿研讨会。参加研讨会的都是国内民航法权威专家，他们围绕空难赔偿标准、赔偿合理性及赔偿法律依据等问题展开讨论后认为：现行有关空难赔偿限额的法律违反《立法法》；空难实际赔偿标准混乱，限额规定形同虚设；与铁路事故赔偿上限被废除一样，民航事故40万元的赔偿上限规定也应被废止或修订。

　　研讨会后，专家们拟定了一份名为《关于废止航空运输损害赔偿责任限额的建议》的提案，准备向全国人大提交。提案中建议修改《民用航空法》，废除《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。

　　“去年7·23动车事故发生以后，我对国内运输领域的旅客权利保护问题进行了一次深入研究，发现旅客人身损害赔偿法律制度相互矛盾、陈旧过时，导致了法律依据的不确定性以及赔偿标准的随意性。在航空领域，围绕空难赔偿问题，目前更是存在不少遗留问题。赔偿金额及落实一直是空难索赔官司的焦点。”北京市法学会航空法学研究会常务副会长张起淮昨天在接受记者采访时表示，“铁路责任事故赔偿上限已经废除了，业界认为航空方面也应跟上。”

　　问题1

　　限额赔偿不合理实际标准较混乱

　　参与了这场研讨会的中国民航管理干部学院法学教授刘伟民在接受记者采访时指出，现行航空运输事故伤亡旅客赔偿标准不够明晰。这一点，从伊春空难及包头空难可见一斑。

　　伊春空难发生后，河南航空公司发公告称，依据民航局2006年颁行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，国内民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为40万元，加上对旅客随身携带物品及托运行李的赔偿，共计每人40.5万元。公告称，考虑到2006年以来城镇居民人均可支配收入的累计增幅，赔偿限额调增至59.23万元；再加上为遇难旅客亲属作出的生活费补贴和抚慰金等赔偿，航空公司对每位遇难旅客家属赔偿96万元。

　　而在更早的包头空难中，东方航空公司公布的赔偿依据和标准则是：根据1993年国务院颁布的第132号令，民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元。考虑到消费价格总指数的变动因素，本次空难赔偿金额在上述法定赔偿限额的基础上再增加7万元，共计14万元。再加上对旅客托运行李及随身行李的赔偿及抚慰金等，每位遇难旅客获赔21.1万元。

　　专家指出，从上述赔偿标准看，现行法律已被实践所抛弃。在遇难者赔偿数额的确定上，实践中往往具有较大的随意性，赔偿金额名义上是依据法律法规，实际上完全脱离了法律规定。

　　与会专家还指出，一般来说，“有无过错责任”可作为是否实行限额赔偿的前提条件。以航空为例，按照《民用航空法》，若空难事故中作为承运人的航空公司无过错，那么可采取“一刀切”的方法实行限额赔偿。而对于区分有无过错，航空公司具有举证义务。空难发生后，在调查报告未出时，航空公司若没有举证证明自己无过错，就不能采取限额赔偿。如果在事故中航空公司有过错，则不应实行限额赔偿。

　　在不实行限额赔偿的情况下，可采用国际认可的“余生收入法”计算每位乘客获赔的金额。不过据张起淮介绍，目前我国并未采纳“余生收入法”作为空难赔偿规则。据了解，“余生收入法”的计算公式大概为：死伤者的年收入（现有的和将来可预期增加的）×预期寿命的年数（一般是60岁-遇难年龄）-死伤者自己的开销和税款＝实际赔偿损失的数额。由于欧美国家个人纳税记录非常完整，因此计算其余生的收入数额并不复杂。

　　问题2

　　对旅客利益保护不足国际国内“双重标准”

　　中国人民大学法学院教授刘俊海指出，现行空难赔偿法规已难以给旅客提供公平合理的保护，这表现在两方面：一是赔偿数额过低；二是赔偿数额长期保持不变。

　　据了解，1993年国务院颁布的第132号令规定对每名旅客的最高赔偿金额为7万元。2006年的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》将其提高到40万元。专家认为，从赔偿数额来看，即便在当时，7万元和40万元都是相当保守的规定，立法理念还是重点保护行业利益；再从时间上看，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》取代国务院第132号令中间隔了整整12年，而从2006年至今，这一限额再没有任何变化。

　　事实上，我国交通运输事故赔偿标准过低是不争的事实。据北京市法学会航空法学研究会会长董念清介绍，若按现有法律，在交通运输赔偿标准上，航空最高（40万元），铁路次之（15万元，将于明年废除），海上运输最低（4万元）。

　　此外，在空难赔偿上，国际国内还存在“双重标准”。在赔偿标准上，国内航空运输依据国内法的规定，国际航空运输则依据国际公约的规定。从目前法律规定看，国际运输的赔偿限额是国内运输的3倍。

　　据了解，经国际民航组织复审，从2009年12月30日起，《蒙特利尔公约》第二十一条对每名旅客第一梯度（在航空公司无过错时）的赔偿责任限额由100000特别提款权（约合人民币106.91万元）提高至113100特别提款权（约合人民币120.92万元）。

　　“目前我国运输领域的赔偿限额多是单方保护企业，这与当年医疗事故处理条例规定的赔偿标准存在一样的问题。现在，侵权责任法消灭了医疗领域不公平的赔偿数额规定，但是对于运输领域的限额赔偿却没有具体规定。”中国人民大学法学院教授杨立新说。

　　问题3

　　特别法与一般法冲突

　　空难赔偿标准含糊的背后是法律依据的不确定性。中国人民大学法学院教授张新宝指出，一般法与特别法的相互矛盾以及特别法的陈旧过时，导致了空难赔偿法律依据的不确定性。

　　目前，我国针对航空事故赔偿的特别法有《民用航空法》和《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。而对于运输中造成的旅客伤害，我国一般法也做了规定，主要包括《民法通则》《合同法》《侵权责任法》《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等。从这些一般法与特别法的规定来看，二者的归责不同，赔偿标准也不同。

　　专家们还认为，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》违背了《立法法》。

　　据了解，《民用航空法》第128条规定：国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。2006年施行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》正是经国务院批准由中国民航总局发布的。“《立法法》第八条规定，民事基本制度只能制定法律，其立法权限专属于全国人大及其常委会，交通运输中造成的旅客损害赔偿制度无疑应属于民事基本制度，应由全国人大及其常委会制定法律。表面上看，《民用航空法》是由全国人大常委会通过的，符合上述规定，但从《民用航空法》第128条的内容来看，其实质是个授权条款（法条授权）。在《立法法》生效之前，这么做在形式上没有问题，所制定的规定还是行政法规。但在《立法法》生效之后，再依据《民用航空法》第128条制定相关规定就违背了《立法法》。”张起淮指出。

　　对话

　　两种路径修改空难赔偿法规

　　记者：专家们提出《关于废止航空运输损害赔偿责任限额的建议》的主要原因是什么？

　　张起淮：现有空难赔偿法律法规与《立法法》存在矛盾，且严重滞后并与实践发生了激烈碰撞，这就要求我们重新审视现有的相关法规，制定新的法规。基于以上理由，我们建议修改《民用航空法》，废除《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。

　　记者：您认为该如何修改现有的空难赔偿法规？

　　张起淮：目前有两种方案可供选择。第一种较为“激进”，即建议全国人大及其常委会彻底废除国内航空运输中的限额赔偿制度，航空旅客人身伤亡完全按照《侵权责任法》处理；同时修改《民用航空法》第九章，删除有关限额赔偿的条款。如果在航空运输中废除限额赔偿制度，航空运输便将与公路运输、铁路运输一样，都不再实行限额赔偿，是运输领域法律制度的一大进步。

　　方案二是建议全国人大借鉴国际公约的规定，建立定期复审机制，国际国内并轨。1999年颁行的《蒙特利尔公约》从2005年7月31日起就对我国生效了，该公约建立起了全新的航空旅客赔偿责任制度。我国可以借鉴该公约的规定设计国内航空运输旅客损害赔偿责任制度。

　　记者：您认为具体应该如何借鉴这一国际公约？

　　张起淮：主要包括三方面内容：一是建立双梯度责任制度，提高赔偿金额；二是建立定期复审机制；三是国际国内并轨。

　　记者：什么是双梯度责任制度？

　　张起淮：《蒙特利尔公约》以10万SDR（特别提款权，约合106.91万元人民币）为界，分两个层次做出规定：对于不超过10万SDR的索赔，只要旅客举证证明，航空公司就应该承担，除非是由于旅客本人的过错造成的（注：一般情况下，由旅客本人的过错造成航空事故的情况比较罕见）。而对于超过10万SDR的部分，除非航空公司证明自己没有过错或者完全是由于第三人的过错造成的，不然的话不能免除责任。

　　需要说明的是，1999年的《蒙特利尔公约》并没有设定一个最高赔偿责任限额。虽然有10万SDR的规定，但它确切地说不是限额，而是以此为界限。换句话说，公约在某种程度上建立起的是一种无限额赔偿的责任制度，这是对以前国际航空私法公约限额责任制度的一大突破。事实上，2010年以后，《蒙特利尔公约》对每名旅客第一梯度的赔偿责任已由10万特别提款权提高至113100特别提款权（约合人民币120.92万元）。

　　记者：您认为国内空难赔偿法规该如何借鉴国际公约中的定期复审机制？

　　张起淮：《蒙特利尔公约》对规定的赔偿数额每隔5年复审一次，鉴于我国社会经济发展迅速，我认为我国可以适当缩短复审年限，3年复审一次比较合适。

　　记者：“国际国内并轨”的建议，也就是取消赔偿“双重标准”？

　　张起淮：对。目前我国航空运输赔偿因适用不同的法律而有不同的赔偿标准，国内运输适用国内法的规定，国际运输则由国际法调整。因适用不同的法律，赔偿额相差较大，这自然会引起公众的质疑和不满。国内运输的赔偿数额应向国际运输看齐，与国际接轨。

　　作者：廖丰