孙钢:分税制改革迎来“分水岭战役”

　　孙钢，财政部财政科学研究所研究员、博士生导师。1998获国务院特殊津贴。主要研究领域：财政、税收、经济运行、国企改革。【以下文字由孙钢先生授权发布】

　　针对收入来源进行个税改革

　　中国尚无官方分类，明确界定中高低收入人群，因此也无法判断多少收入算是中等收入？个税现下完全按照分类标准来征收很不得当。在分类中，"工资"作为主要项征收，而我们知道，社会财富中富人的财富比例非常高，个税征收对富人收入并未有所体现。主要原因是因为富人的收入来源并非工资，除了有来自股权分红、期权兑现的收入来源，还有很多其他途径的隐性收入。因此，要针对各收入来源进行个税征收才是个税改革的重点。

　　分类与综合的概念应运而生。先解释一下何为分类？何为综合？分类是按收入类别算，彼此之间没有相关性，比如，工资就按工资缴，劳务就按劳务的缴，中奖就按中奖来算，彼此之间没有横纵关系。而综合的概念正好相反，就是把这些合在一起，适应同样的利润，从而尽量达到通过个税调节中高低收入人群收入来源与扣税之间的杠杆平衡。

　　然而，当下的问题仍然是个税深层次方案无法统一并明确下来，政策制定者仍然停留在"到底今后走一个什么路子？"的思考阶段。综合与分类如何结合？是综合多一点还是分类多一点？是综合包括分类还是分类包括综合？它们之间的关系是什么？至今尚未有能人严格意义上说清晰。

　　一起来看今年1-9月份数据，个税占税收总收入比重的5.9%，去年是6.7%。这个时间段的数据具有特殊意义，因为个税去年9月份才开始实行起征点，对比发现，今年1-9月优惠以后的税率与去年1-9月没优惠的税率相比是下降的。但相同口径对比，今年10月以后的个税可能与去年10月相比又是会增加。而现在每年个税的比重都在下降，这是必然现象，因为个税的缴纳人群在缩小，因此个税的讨论其实已经不是所有税收收入的重点。

　　分税制改革迎来"分水岭战役"

　　2012年的冬天不太冷，中国的理论与路线交锋达到了沸点。在坚持改革的貌似普遍共识下隐藏的各种分歧纷纷出笼。这种争锋不仅仅是学术的争议，也因其特殊的时点带有更多的未雨绸缪路线杯葛。分税制财政体制对于中国社会的稳定和发展起到了重要的作用。但现在来看，分税制已到需要调整的阶段，现在也的确到了适当放大地方财权的时刻，因为地方政府在承担社会管理方面的任务越来越重，同时过去过度依赖土地财政的不可持续发展之路也已经基本到头，改革是必须的。

　　肇始于1994年的中央和地方的分税制改革极大地改变了中国的经济格局和公民的社会经济权利状况，"跑步钱进"只是其中的一个小小缩影。分税制后，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央。消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

　　消费税本身是一个中央税，建立中央对地方税收返还制度。税收返还额在1993年的基础上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返回增长0.3％。如果地方上划中央收入达不到上年基数的，税收返还不予递增并相应扣减税收返还数额。

　　现下，各种消费税的出台可以起到缓解中央财政和地方政府税收问题的矛盾。例举油品消费税新政，典型的方法就是在柴油、汽油、成品油的出厂环节征。一般来说征收的环节比较低，税源可控性也比较强。我们知道，成品油加税过去一直通过养路费放进去的，而养路费属于地方收入。所以，中央现在每收1元消费税都要给地方分成，分的均匀不均匀、公平不公平、平衡不平衡？各个地方都会有不同的看法。

　　另外，中央税务部门监控能力有待加强，实操能力仍面临不少问题。消费税在缩小中央财政与地方政府的矛盾，理论上，地方之间竞争格局也将随之产生。理论上讲，征收环节的调整不应该引起价格的变动，最终体现在价格上的差异仅为实行价内税还是价外税。试行一段时间即可很直观的看到消费税改的具体问题和需要改进的方面，因此才能看出消费税改是否能达到预期设想。

　　分税制作为中国财政体制分权化改革的分水岭，改变了中央财政的风险状态，大大减少了地方政府画地为牢的行为，是适应市场经济需求和有助于全国统一的。然而，在中央财政困难得到缓解后，利益并没有在中央和地方之间的平衡点停留下来，相反，在控制力的逐渐强化中，一股强烈的利益诉求也开始向地方反噬。