非公募基金会量增质弱 政策环境待改善

　　本报记者 郑 升

　　见习记者 陶杏芳 广州、深圳报道

　　“接下来，非公募基金会的发展应该进入由重"量"到重"质"的阶段。”近日于广州举办的第四届中国非公募基金会发展论坛上，首都慈善公益组织联合会秘书长、北京新阳光慈善基金会理事长兼秘书长刘正琛如是说。

　　此次论坛发布的研究报告显示，自2004年《基金会管理条例》颁布实施以来，我国非公募基金会数量和资产规模快速增长。但总体上而言，当前我国非公募基金会“公益资金市场”仍处于不成熟的初级阶段。

　　除了基金会自身的效率问题外，本次论坛暴露出我国公益体系建设中的很多问题，比如政策滞后、基金会与民非组织的合作机制不成熟等。

　　接受采访专家学者表示，我国整个公益体系还比较稚嫩，而良性公益体系的构建是一项极其复杂的工程，需要国家、基金会、民非组织共同发力。

　　量增质弱困境

　　根据基金会中心网的实时统计数据，截至2012年10月15日，全国非公募基金会数量已达1545家，超过公募基金会270家之多。

　　非公募基金会与公募基金会资产规模的差距也在不断缩小。全国非公募基金会净资产占我国基金会总体资产的比例从2008年的29%增至2010年的39%。有预测估计，未来几年内，非公募基金会有望在资产规模上实现对公募基金会的赶超。

　　“快速增长的同时，隐忧也在逐渐显现。”中山大学公民与社会发展研究中心主任、中山大学公益慈善研究中心秘书长朱健刚说，有效样本量为214的非公募基金会发展状况调查研究表明，总体上而言，当前我国非公募基金会“公益资金市场”仍处于不成熟的初级发展阶段。

　　在资金筹集方面，非公募基金会筹集市场相对封闭，并且规模较小，接近一半的非公募基金会样本年度总收入和捐赠收入均低于200万元。也有例外的“高收入群体”，主要以高校教育类为主。

　　但与会专家认为，高校教育类非公募基金会与其他基金会有本质区别，并不能代表非公募基金会的筹资常态。

　　受限于筹资规模，基金会公益资金支出规模也相对较小，有一半非公募基金会样本年度总支出低于166万，大部分基金会年度支出少于500万。

　　“非营利组织也已经进入了竞争时代，慈善公益组织应该开始注重全面质量管理。”刘正琛说。

　　政策建设滞后

　　除了非公募基金自身资金使用效率低下之外，多名受访专家和民间公益体系内部人士认为，国家并未能为我国公益组织的发展提供一个优良的政策环境。

　　“中国的现实是，有大量的人和机构在非法行善。如果行善还是非法的，那么就说明法律存在问题。”南都公益基金会理事长，第九、第十届全国政协委员徐永光向本报记者说，公益组织遭遇的第一个门槛，就是政府对民间组织的双重管理模式。

　　根据我国2004年6月1日起施行的《基金会管理条例》，建立基金会，申请人除了满足各项硬性指标之外，还必须向登记管理机关（民政局）提交业务主管单位同意设立的文件。

　　“不仅是基金会，我国对所有民间组织都是民政局管理和业务主管单位管理并行。”被媒体称作“草根深耕者”、四川仪陇县乡村发展协会秘书长高向军向本报记者解释，要在民政局注册，就必须在政府找到局一级以上的机构作为组织的主管单位和法人。主管单位得确定与民间组织业务相关，比如业务是扶贫的就找扶贫办，是环保的就找环保局。

　　“但是一般的政府机关，经常是多一事不如少一事。这就在无形之中提高了民间组织的注册门槛。”高向军说，此外很多组织因为业务特殊，并不能准确找到应该负责的主管部门。

　　令人欣喜的是，形势正在悄然转变以广东为首的省市已经开启了民间组织“直接登记”的先河。

　　今年7月1日起，除了特别规定和特别领域，在广东省内成立民间组织，不用找业务主管部门，可直接向民政部门申请登记。

　　尽管只是地方性的动作，但徐永光认为，从现实的发展路径来看，民间组织“直接登记”的趋势不可逆转。

　　但他强调，在登记放开之后，政策需要解决的问题还有很多，“对于基金会来讲，最大的制约来自于税收”。

　　在我国，还没有出台一部专门关于公益基金会或非政府组织税收的立法，对公益基金会及其公共事务活动的各项税收优惠政策散落在不同的法律、法规中，部分法规之间还存在冲突，这使得许多优惠政策无法落到实处。

　　除了登记、税收之外，徐永光用“四不”概括了当前基金会所面临的其他政策困境：不享有任何财产权、不分红、不具备贷款资格、不准设立分支机构。

　　“政策滞后的关键在于政府还没有完成角色的转换，现如今政府应该大力支持民间力量进入公共服务领域。”徐永光说，政府每年在社会服务领域投资几千亿元，不过是建设大量设施，然后配备大量事业单位的工作人员，这其实是社会服务领域的计划经济回潮，效率十分低下。事实上，非基本公共服务应该由民间来做，而政府只做监管。

　　作者：郑 升