农地征地补偿改革为新型城镇化铺路

　　近日，国务院通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，该草案对于现行的农民集体所有土地征收补偿制度进行了修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。我们认为，这不仅对于短期保护农民权益、提高农民收入具有积极作用，也将为新型城镇化开展铺平道路。

　　农民权益得到更好保障

　　现行土地管理法是2004年修订的，其中对于农地的补偿标准过低，如第47条指出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。”

　　在近年来城镇化、工业化快速推进引发土地价格不断上涨之际，全国土地平均出让价格从2004年的329元/平方米上升到2011年的943元/平方米。由于农作物价格增速严重落后，2004-2011年粮食价格仅上涨56%，农民从土地征收中获得的利益也就更加微薄。按照2011年的水平，农民平均的补偿标准只有26元/平方米，在征地收益中获得比例只有3%左右，这也使得农民财产性收入增速严重滞后。农民财产性收入占农民纯收入的比例仅从2004年的1.9%上升至2011年的2.3%，远小于城镇居民的改善程度，后者比例从2004年的1.6%上升至2011年的2.7%。这也拉大了我国城乡收入差距水平，抑制了我国扩大内需。

　　如果将土地征收标准提高10倍，意味着若以2011年我国土地出让金额31500亿元为例，农民将多增加7800亿元，农民年均人均收入多增加1157元，我国的城乡收入比也将从目前的3.4倍大幅下降至2.9倍，城乡收入分配也会更加公平，有利于提振目前疲软的内需。

　　土地改革还需继续深化

　　当然，仅将征地补偿数额提高也仍是权宜之计，应该看到，即使在征地补偿数额提高后，也仍然会存在以下问题：由于仍是地方政府主导土地征收，农民在此过程中仍处于被动地位，权益也容易受到侵犯；农民补偿大幅增加无疑增加了地方政府的征地成本，地方政府为了弥补成本，就更有动力推高土地价格，这对于房地产市场的平稳发展显然是不利的，也会进一步加大城市化的成本；统一的补偿标准难以适应我国不同地区的实际情况，如经济发达地区由于土地级差地租高，因此能承担更高的补偿标准，而经济不发达地区则难以承受较高的标准。

　　因此更合适的方法是赋予农民及集体经济组织用地交易主体的地位，允许农村集体建设用地上市交易。十八大报告指出：“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这意味着农村集体建设用地与城市建设用地实现同地、同权，将是未来几年的发展目标。

　　根据我国渐进式改革的经验，在总结近年来广东、成都、安徽等地的经验上，更多条件成熟的地区将会实施农地直接入市，十八大提出的“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的目标也会渐进实现。

　　新型城镇化推进的加速器

　　无论是农地补偿标准提高，还是农地直接入市等土地改革措施都会从以下方面更好地推动我国新型城镇化的发展。

　　第一，直接制约当前地方政府低价圈地用以大造城市的冲动，有利于纠正地方政府土地低效使用导致目前土地城镇化严重快于人口城镇化的局面，从而促进土地高效、集约型城镇化的发展。

　　第二，抑制粗放型工业化的扩张空间，纠正目前工业化过度超前城镇化的局面，促使更多的制造业生产采取节约土地的手段，如提高集约化生产程度、产业集群化生产等。这不仅有利于十八大提出的新型工业化发展，也更有利于推进以城市群为特征的新型城镇化建设。

　　第三，这些直接增加农民财产收益的措施还将使农民更愿意主动融入城市生活，变成真正的“市民”，从而改变目前我国户籍人口城镇化严重滞后于常住人口城镇化的局面，而城镇化对内需增长的带动作用也将更充分体现。

　　第四，加快当前地方政府土地财政体系的瓦解。近年来由于土地补偿标准的提高，地方政府从土地转让中获得的净收益越来越小：2010年我国土地净收益为15534亿元，2011年为9536.27亿元，而财政部预计2012年只有7595亿元。土地改革措施导致的农地征收成本提高，还将加快地方政府土地净收益减少的进程，迫使他们逐步放弃土地财政，开拓更多元化的财源。例如，地方政府将对农村建设用地入市征收土地增值税、开征房产税等，这一财政本源的回归也将促使地方政府专心优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，从而真正有利于“以人为本”的新型城镇化发展。