新型城镇化助社会保障进入“黄金时期”

　　新型城镇化是农村转移劳动力市民化的城镇化；是生活质量提升、人居环境优化的城镇化；是医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市人口享受平等权利的城镇化；是赋予外来落户人口完全“市民权”的城镇化。目前，我国已经进入人均GDP3000-6000美元的经济社会发展阶段，该阶段是社会保障发展的“黄金时期”，特别是在新型城镇化的战略指导下，社会保障领域的投资与需求巨大。

　　⊙刘玉红

　　新型城镇化，顾名思义，区别于传统城镇化，是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化。新型城镇化的一个鲜明内涵就是转移劳动力市民化的城镇化。只有劳动力的非农业化和劳动力的空间转移不是真正意义上的城市化，仅有人口的集聚和产业的优化而没有生活质量的提升、人居环境的优化也称不上高质量的城镇化。要改革城镇人口社会管理制度，逐步建立城乡统一的居住地登记体制，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业救济等方面与城市人口享受平等的权利，赋予外来落户人口以完全的“市民权”。

　　社会保障是各国政府的一项重要社会职能。随着经济和社会的发展，社会保障支出在国民收入和公共财政支出中所占的比重也越来越大。目前，我国已经进入人均GDP3000-6000美元的经济社会发展阶段，该阶段是社会保障发展的“黄金时期”，特别是在积极推动新型城镇化的战略指导下，社会保障领域的投资领域巨大。

　　社会保障覆盖率较低，未来投资空间巨大

　　社会保障支出作为社会收入再分配的一个主要途径，与人们的生活息息相关，也是政府保障人民生活水平的主要手段，影响整个社会的安定和发展。然而，我国的社会保障支出总量一直相对不足。

　　随着我国经济的快速发展，国家财政中的社会保障支出虽总量不断增加，但与GDP的相对增加量基本保持不变。自2000年至2007年，我国的社会保障支出从1517.9亿增长至11109.4亿，绝对数量有了很大的增长，但由于GDP水平同时在快速增长，社会保障支出占财政比重一直较低，甚至在近两年出现了小幅下降的趋势。若将社会保障支出与行政管理支出对比可发现，用于社会保障的财政支出远远不及行政管理费用高。并且，这之间的差距在不断地扩大。

　　我国社会保障支出总量不足这一事实还可通过与其他国家对比发现。我国自2006年起，人均GDP超过了2000美元，已达到了中等以上发展中国家的水平。然而，社会保障支出水平却远没有达到相应的水平。以1980年的中等以上发展中国家哥斯达黎加为例，1980年，哥斯达黎加的社会保障支出达到了在人均生产总值中占30.80%的水平。我国当前的社会保障支出水平尚不如八十年代的中等以上发展中国家，更不用说是社会保障支出比例高达40%的各发达国家了。可见我国的社会保障支出水平是很低的。

　　人均GDP 3000-6000美元发展阶段，我国社会保障支出水平与其他国家相比明显偏低。社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比重及财政社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。经济增长是增进社会公平、改善人民福利的基本条件，社会保障支出占GDP的比重逐步提高是这一阶段的普遍趋势。

　　1960年至1980年，各国社会保障支出占GDP的比重都大幅提高。如法国社会保障支出占GDP的比重从1960年的13.4%增加到1980年的21.1%；日本从5.8%增加到10.2%；英国从13.9%增加到17.9%；美国从10.3%增加到13.3%。2000年以来，我国社会保障支出占GDP的比重稳定在4%左右，与发达国家1980年甚至1960年的社会保障支出水平相比，明显较低。

　　与发达国家相比，我国在社会保障总体支出水平上的差距主要不是因为微观保障水平的差距，而是社会保障特别是社会保险制度覆盖面较小等原因造成的。具体到已被社会保障制度覆盖的个体，他们所享受的保障水平与我国经济发展水平相比并不低，实际上，我国基本养老保险制度的养老金替代率甚至高于多数OECD国家。

　　我国基本养老金替代率2005年约为65%，而1980年的日本为54%，德国为49%，美国为44%，瑞士为37%，加拿大为33%，丹麦为30%(瑞典、奥地利、意大利等较高，接近70%)。

　　与微观保障水平所对应的微观筹资水平在我国也不低，养老、医疗、工伤、失业等社会保险缴费率已经达到工资水平的40%左右。其中养老保险一项即高达28%，超过很多发达国家的缴费水平，如2005年美国和日本养老保险制度的税(费)率分别为12.4%和14.3%，即使被作为福利国家典型的瑞典养老保险费率也只有18.5%。

　　从社会保障的对象看，社会保障应该是包括城镇居民和农村居民在内的全民保障体系，“全民”不仅应当包括城镇职工，也应当包括城镇其他劳动者；不仅包括城镇居民，也包括乡村居民；不仅包括乡村中有缴费能力的居民，也应包括暂无缴费能力的居民。这就意味着，社会保障应当是一种普惠制的公共政策。

　　目前而言，我国社会保障的发展水平距离全民覆盖的目标还有很大差距。尽管我国城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险的人数逐年增加，但是，到2011年底，城镇基本养老保险的参保职工数只占到城镇就业人员的58.6%、城镇基本医疗保险的参保人数仅占城镇人口的61.7%，并没有实现“全覆盖”。由于并没有建立起强制性的针对城镇地区灵活就业人员和农民工的社会保障制度，这部分人群参保率较低。

　　在农村地区，除了新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖以外，农村养老保险制度并没有在广大农村地区普遍建立起来。可见，无论在城镇还是在农村，仍有许多人被排除在社会保障体系之外，目前的社会保障现状与人人享有社会保障的目标还有较大距离。

　　如果简单按照我国目前的人均国民收入对应的社会保障支出比例计算，假定至2020年我国财政支出年均增速为10%，社会保障支出占财政支出40%计算，到2020年，我国社会保障支出的总量约为93672亿元，是2011年支出总量的8.4倍，年均增长27%，可见我国社会保障支出未来投资空间极为广阔。

　　我国社会保障需求潜力巨大，未来发展前景广阔

　　失业保险方面：中国失业保险制度是伴随着国有企业劳动用工制度的改革而产生的，随着农民工进程和教育制度改革造成的大学生失业现象加剧，我国失业保险的品种和覆盖范围有所扩展，但仍存在着覆盖范围窄、规模小、企业和政府负担比例失衡等问题。

　　大学生失业问题严峻。随着教育体制改革，中国的高等教育供给与人才市场需求严重脱节导致大学生就业形势日趋严峻。自2003年以来中国大学毕业生人数激增，每年有20%－30%的大学毕业生找不到工作，出现大批失业现象。另据人力资源和社会保障部2010年7月发布的《2010年第二季度部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》显示，2010年第二季度进入市场的求职者中，新成长失业青年比第一季度和2009年同期均有较大幅度增长，其中应届高校毕业生增长幅度最大。自2006年以来中国政府实施大学生失业登记制度，对无法就业且生活困难的毕业生提供最低生活保障，但现实中并未很好发挥作用。

　　农民工对失业保险需求潜力较大。本文利用2009-2010年河北省的调统数据来了解我国农民工失业保险的现状和未来需求。调查数据显示，农民工总失业比率为66.44%，即有过失业经历的人数所占比例较高。从农民工所从事的行业状况及人数比例情况来看，制造业占27.16%，建筑业占23.14%，餐饮住宿业占14.15%，批发零售占16.18%，居民服务占15.15%。这些行业所处劳动力市场特征是:技术要求低，就业门槛低，相应的劳动力供给充足，竞争激烈，因而失业率高是必然的。失业后52%的农民工依靠个人积蓄渡过难关，36%的农民工通过家庭援助获取生活保障，而依靠失业补助金的比例仅为1.6%。这说明农民工失业后的生活保障主要表现为自我保障与家庭保障。

　　社会失业保险覆盖的农民工比例微乎其微。在失业后的再就业问题上，统计分析表明，25-33岁、43岁以上的两类农民工失业比率较高，但情况有所不同:34岁以下的年轻农民工主要是3个月以内的短期失业；而34岁以上尤其是43岁以上的农民工主要表现为3个月以上的中长期失业。这一结论与调查中所获取的现实情况相符:34岁以下的年轻农民工虽然失业比率较大但由于年富力强相对容易再就业所以失业时间相对较短；而年龄在43岁以上的农民工普遍劳动技能低下且年龄偏大一旦失业再就业难度较大。农民工群体对失业保险制度具有强烈的潜在需求。

　　养老保险方面：从养老保险标准的范围看，大多数国家养老保险标准包括老年生活保障、残疾保障和遗属抚恤保障三种津贴，而中国是少数几个养老保险只包括老年保障的国家之一。

　　我国农村养老仍以家庭养老为主。我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农民参加社会养老保险。因而，农村经济不发达地区和没有能力投保的贫困农村居民基本上没有被覆盖到。截至2008年底，全国1995个县，7834万农民参保，还不到应该参保农民总数的11%。

　　“老农保”规定农村社会养老保险制度的缴费标准为2元至20元十个档次，并允许农民自愿参保和选择缴费标准。其结果是，在当时农村社会经济发展水平普遍低的情况下，大多数农民要么选择较低档次的缴费标准，要么不参保。从而导致“老农保”面临养老金保障水平过低的现实。

　　调查统计数据现实，在开展农村社会养老保险的村子中，有37.08%的被调查或者其家人没有参保，对其没有参保的原因进行调查发现，33.83%的人认为是因为养老金保障水平过低，28.64%的人认为是没有钱，15.31%的人认为是政策靠不牢，13.09%的人认为是不了解保险内容，只有9.14%的人认为是有儿女没有必要参加农村社会养老保险。

　　所以，我国农村老年人的基本养老方式仍然是以子女养老为主，靠劳动收入自养次之，社会供养的比例较低。在被调查农户中子女养老方式有1090人占被调查农户总数的63%；自己养老的有446人，占被调查总数的25%；参加农村社会养老保险的人数仅占3%。近年来，虽然农村老年人的经济来源有所变化，社会供养的比例有所提高，但仍然是以家庭养老为主。

　　未来我国养老基金缺口较大。按照联合国通用的标准，我国人口年龄结构在1964年前后属于年轻型，约至1982年转向成年型，1990-2000年属于向老年型转变时期。2000年，我国60岁及以上人口占总人口的比例达到10.1%；2008年，60岁及以上人口占总人口的比重为12.0%；据测算，到2020年，我国60岁及以上老年人口占届时总人口的比重将超过16.0%。在人均消费水平逐年增长的前提下，随着人口年龄结构老龄化特征的逐步强化，我国的养老保障需求规模将不断扩大。仅养老保险基金支出一项就从1997年的1251.3亿元增长至2008年的7390亿元，增长了490.59%；据预测，至2075年，我国基本养老保险基金缺口将累计达到9.15万亿元。

　　医疗保障方面：中国在改善人口健康方面取得了巨大进步，在过去的10年间人口预期寿命的延长高于世界平均水平。与此同时，人口老龄化也对中国医疗服务体系提出了新的挑战。根据2000年第五次全国人口普查结果，中国65岁以上人口已经达到8811万，占总人口的7%。老龄化对健康和医疗的影响极其显著。

　　一方面，老人由于生理机能衰退和抵抗能力下降，患病率和发病率明显增加，这必然导致对医疗服务需求的显著增加。研究文献显示，65岁以上人口的人均医疗费用大约是65岁以下人口的3—5倍。另一方面，老人的慢性病率增加，通常是总人口的2—3倍，这使老人的医疗服务需求比一般人群高很多。

　　根据全美医疗服务调查，2005年一般人群人均医疗服务开支为3366美元，65岁以上人群人均开支近15000美元，是前者的4倍多。中国的情形有所不同，虽然老人的服务利用也比一般人群高，但开支比要低很多，约为1.6倍左右，近期的国务院城镇居民医疗保险调查显示，65岁以上老人的次均门诊费用为1811元，一般人群的次均门诊费用为958元。

　　尽管医疗保障覆盖率较高，但是从医疗费用的负担情况看，我国远远低于同等平均收入水平的国家。无论在城镇还是农村，有医疗保障的老人家庭医疗负担都在全自费负担的65%以下。公费医疗和城镇医保的作用最为明显，有公费医疗的老人家庭医疗负担低于30%左右；城镇和农村的有城镇医保的家庭医疗负担分别在30%和45%左右。公费医疗和城镇医保支付方式分别为5.38%、5.73%，合作医疗仅为0.94%。随着年龄增大，医疗保障程度下降。数据分析还表明，农村中75%以上老人没有任何医疗保障，城镇中46%以上老人没有任何医疗保障。

　　一般而言，老龄化、保险制度和新技术的应用是影响医疗需求的三大决定因素。根据中国的老龄化趋势预测，在医疗服务价格不变的情况下，人口老龄化导致医疗费用负担每年将以1.54%的速度递增，未来15年因人口老龄化造成的医疗费用负担比目前增加26.4%。

　　（作者单位：国家信息中心）

　　作者：⊙刘玉红 (来源：上海证券报)