华生：改革有巨大动力和广阔空间

　　来源：南方周末

　　当今中国的权力和利益结构，与其说已经固化，不如说正在急剧的演化之中。

　　中国贫富悬殊的主要原因首先是初次分配之前资源分配的严重不均等。要改变这个局面必然要触动富贵和权贵们的利益,真要见效必是一场苦战恶战,必须待土地制度改革顺利推进。

　　重启国资国企的改革，政治上正确，国际上主动，经济上实惠。

　　真正实行宪法政府即宪政，是体制内外精英集团最容易取得的改革共识。

　　在推进党内民主与大众参与民主方面，也要有具体步骤和安排，踏实向前走。

　　社会的压力在增大，这已是不争的事实。各种含沙射影的抨击乃至网络和微博的宣泄，既是一种减压，也是激发和孕育不满的火星。靠压力去解决社会问题，当压力经过长期积累，到一定程度时只能爆发。对刚刚进入城市化前中期和中等收入门槛的中国来说，用爆发性的方式去解决矛盾，从发展中国家的一般经验来看，前景往往不容乐观。

　　演化中的治理结构和利益结构

　　如果还是诉诸改革，那么，改革的动力何在？有人说，现在的利益结构已经固化，既得利益集团盘根错节，不可能主动作任何退让。这或有相当道理。不过，人类这几千年来利益和本性可以说几无改变，谁抓到了权力或利益都不愿主动放弃，但社会仍然在不断进步。这说明在利益之外，还有其他更重大和更活跃的因素在起作用。最重要的，就是人类信息世界的变化。

　　人们追求自身的利益，但他们总是在一定的信息结构下行动的。信息引导着他们利己的行为，而他们追逐和增进自己利益的行动，又在不断推动新的信息的发现和信息环境的改变。

　　奴隶制曾是人类谋求自身利益最大化的一种制度结果。但随着人们对自然和工具信息的增长，随着奴隶的抗争所必然伴随的高昂社会成本，奴隶制就自然寿终正寝了。正如农业社会普遍确立了君主和贵族的统治，当工业和城市社会到来之后，君主制、贵族制纷纷让位于现代的共和制和民主制。

　　从根本上说，这都是信息条件的改变，既改变了人和自然的关系，也改变了人们相互之间的关系，尽管人们追逐自身利益的本性几千年并无改变。

　　更久远地说，人类社会整体的相互依存性和个体的自利性竞争，是其在几十万年的进化中逐步铸成的基因，它没有也不可能在短短几百年的现代社会中改变，但随着人类信息世界的变化，人们改变着他们组织社会的方式。

　　中国的改革开放之所以凝聚了最广泛的共识，就是因为它根本改变了中国几千年来封闭的以农业社会为基础的信息条件，使中国融入了全球一体化的信息大潮，从而第一次有望全面实现近代以来多少代仁人志士的强国富民和文明复兴的梦想。

　　客观地说，与处于相近历史发展阶段的国家比如说另外几个金砖国家相比，中国的经济发展、历史跨越和社会的综合进步处处可圈可点，但在一个曾经长时期引领世界的文明古国的民族潜意识中，只要可能，人们就从来都希望，自己不仅应当是有史以来的最好，也应当是当今世界上最好的。这种历史与现实的巨大落差而带来的急切焦虑感，既是它孜孜不息的动力，也是它在过去一百多年中不断受挫的原因。

　　从这个角度看，现在人们所称之为固化的既得利益结构，其实再流动再飘忽不过了：计划经济时代意识形态的强大震慑力、动员力、感召力已经不复存在；在这个制度内，任期制和严格按照年龄的退休制，使得所有人都成为权力的过客。因此，它丝毫也不固化，相反，它是一个明显在演化的体系。

　　现实体系不会喜欢权力划分模糊的不确定性。行政权力如同财产权力一样，在所有适意的地方，它要求量化到个人。个人的权威，各种利益的固化，才会赋予体系以稳定性。而这在农村户籍人口还占多数、经过几千年皇权专制统治的国家，有着丰厚的土壤和基础。

　　因此，当今中国的权力和利益结构，与其说已经固化，不如说正在急剧的演化之中。长期延续和有传统支持的治理体系，为了寻找自身的稳定性和应对越来越综合的社会压力，有重新向强人政治演变的内在趋势。

　　但文化大革命中个人崇拜走到极端而造成的社会浩劫，导致改革开放以来领导干部终身制的废除以及几次成功的代际交替，巩固了集体领导和到站交班的制度基础。同时，市场经济分散化决策的社会基础，城市化的加速和现代信息社会的发展，使任何口号的强人政治都会受到人们本能的抵制，并让各种现代造神术因生不逢时而泄光破产。这样，就为社会治理的转型提供了空间。

　　治理体系改革的动力首先来自信息潮流的转变。在救国救亡压倒一切的上世纪前叶，大师如梁启超、胡适等人无论思想如何深刻，言辞如何锋利，终不免被时代边缘化。在国共两党的竞争中，人民大众站到了更加激进和提供了更美好愿景的共产党一边。

　　时至今日，当年东西方两大阵营的竞争已成历史，中国走上了改革开放、融入世界文明发展大道的新历程。自由、民主、公正、法治、共富已经成为信息时代的主旋律。中国的知识界首次摆脱了他们在上个世纪尖锐对立的革命诉求和政治分野，统一到民主法治的旗帜之下。时代潮流，人心所向，这是改革不可逆转的持续动力。

　　改革的动力更来自改革开放对中国社会的再造。计划经济时代一元化体制和单位人让位于市场化生存的社会人。经济自立培育了人们的社会和政治权利的要求。

　　改革的动力还来自体制内部。在等级制阶梯上的竞争变得日益剧烈，要求透明和公平竞争的呼声在体制内也越来越强烈。

　　随着第一代有战功有权威的领导人退出历史舞台，权力的更替，需要有能力和更民主的有力证明。这种交替本身就在不断催生新规则。

　　更重要的是，经济发展与城市化进程本身在制造人数日益增加、力量日益壮大、权利要求越来越强烈的城市市民阶层。这是现代化也即农民社会向市民社会转变的必然结果。改革当然要循序渐进，但回避和拖延变革，显然不是执政党的正确选择。

　　最后，历史发展从来不是单线条的。社会矛盾的压力，民众权利意识的觉醒，知识精英的呐喊，体制内的呼应，都在推动改革的到来。党内要讲规则，社会要讲法治，是下一个阶段政治改革最初和具有最广泛共识的启动目标。

　　改革肯定不会一蹴而就。与中国经济改革一样，社会和政治体制的改革也会是循序渐进的。与中国共产党在历史上的竞争者、现在大陆彼岸的国民党相比，共产党人的历史包袱比后来两岸分治后在台湾立足的蒋家王朝的国民党人要小得多，对中国的历史发展和现代化成就的贡献要大得多。因此，共产党人政治改革的舞台和空间都要宽广许多。

　　改革新征程的选项和路径

　　经济、社会和政治，中国需要改革的事情千头万绪，各个阶层的诉求也相当不同，不改则衰，盲动必乱。新一轮的改革从哪里起步，绝非一些人所说的市场化、自由化、民主化那样简单。

　　很多人说，今天再没有政治体制改革，什么事情也推不动了。但其实民主只是解决决策机制的制度，它有助于而不能代替解决这个社会发展面临的实际问题。

　　西方国家已经普遍建立了受到推崇的民主制度，但他们仍然要回答如何解决每个国家面临的经济困境、社会难题和政治博弈。更不用说，发展中国家以及许多新兴工业国家所建立的形式上的民主制度，并没有给国家的进步带来多大实质性的变化。

　　中国作为这样一个有着世界上最久远和深厚专制传统的东方大国，如果非要先解决政治改革问题才能去启动经济等领域的改革，我们恐怕至今还在狭窄的空间里苦斗而无解。实际上，正是有了经济领域的率先改革开放，才有了今天中国的经济强盛和社会转型，才有了今天人们多方位诉求和改革空间。

　　因此，要成功地推动中国这个有着根深蒂固文化传统的庞大社会的现代化转变，既不停滞又不脱轨，要选择的改革突破，必须切中中国在这个历史发展阶段上问题的症结和要害，同时能够凝聚体制内外最大程度的共识，打开发展和改革的新通道，为后续的改革路径延伸奠定基础。

　　看回去，1980年代的中国改革从实在不起眼的农村家庭承包起步，它却真真实实地启动了中国社会整体转变的枢纽。那么，今天，哪里是我们开启改革新征程的起点呢？

　　逻辑起点：土地改革

　　土地制度可能是再次启动全面改革的逻辑起点。

　　首先，经济成长是中国刚刚进入中等收入门槛后能否成功实现现代化转型长期面临的最大挑战。在全球经济低速增长的大背景下，中国经济持续高增长的最大推动力是其刚刚拉开帷幕的城市化。城市化就是农民的市民化，是农民离开乡村到城市落户的过程。

　　一个关键性的制度安排，就是农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地的转换关系，使得城市化的主体即农民工及其家属成为享受由他们带来的城市化土地增值收益的主体。

　　显然，纠正迄今为止的人口城市化与土地城市化的脱节，解决占中国人口多数、已经和将要进城的农民工及其家属的安居问题，直接关系到城市的规划布局和发展模式，服务业等第三产业的协调和健康发展，及城乡间巨大的财产和收入差距的缩小与弥合。

　　其次，中国城市房地产价格多年来的翻番攀升，是现行的城市土地的垄断供应和土地拍卖的土地财政制度的直接产物。高企的城市房价，不仅严重挤压了工薪阶层的消费需求，构成农民进城高不可攀的屏障，扩大了居民之间的财产与收入差距，还拴牢了靠土地财政过活的地方政府，绑架了银行和金融系统。

　　但正如已经有太多国家的教训说明，依靠房地产来刺激和维系经济繁荣，都难免最终以泡沫破灭、金融危机与经济动荡、增长中断为惨痛代价。因此，土地制度改革是化解房地产泡沫和金融风险的治本之策。

　　其三，正如我国1980年代乡镇企业异军突起，农民离土不离乡的乡村工业化曾经发生过一定的历史作用，但终究因为其巨大的环境资源代价和规模不经济而退出历史舞台一样，我国迄今所走的农民工外出打工、离乡不离土的工业化城市化道路，虽然在一个阶段中降低了工业化和城市化的成本，推动了经济增长并使中国成为世界工厂，但其对劳动力素质和农业现代化的负面影响已经日益突出。

　　特别是新生代农民工已极少可能返回乡村但仍属农村户籍人口，平分农村资源，使农地的规模使用和农户的专业化经营受到极大阻碍。可以认为，目前我国农民家庭的普遍兼业化，已经严重阻塞了农业现代化发展的各种可能空间。

　　最后，由于垄断与土地财政造成的农用地与非农用地的巨大利益差，在乡村土地上兴建各种小产权房屡禁不止、尾大不掉，造成了这个领域法治的全面松弛与普遍破坏。而近年来实行的城乡建设用地增减挂钩制度，完全推翻了土地市场依位置定价的黄金法则，以建设用地计划指标的置换和交易，颠覆了土地市场的基本交易规律。在增减挂钩的巨大利益驱动下，各种强行合并村庄、赶农民上楼以及廉价掠夺农民宅基地、承包地的现象在全国层出不穷，因土地而发生的各种官民对立造成了大量的群体性事件，已经形成了对政治和社会稳定最普遍的威胁。因此，很显然，无论是从经济、社会还是政治，解决土地问题已经既是当务之急，又是启动整个制度改革和经济发展的枢纽性环节。而土地制度改革的核心，又是其方向的确定和可行的制度设计。

　　第二役：收入分配

　　新一轮改革的第二役需要直指贫富差距和收入分配。中国的基尼系数（国际上通用的衡量收入分配差距的主要指标）已在0.5上下，大大超过主要资本主义国家。邓小平当年说过，改革的目标是共同富裕。如果改革导致贫富两极分化，改革就失败了。今天我们已经面临这样的现实危险。中国贫富悬殊的主要原因首先是初次分配之前资源分配的严重不均等。一部分人依靠对土地、矿产和制度资源的强势占有，预先注定了他们在分配中的绝对优势地位，使得绝大多数工薪阶层终其一生也难以企及别人财富的一个零头。其次是二次分配严重的制度不公与软弱无力，使得整个社会财富和收入的分配偏离了公平正义。要改变这个局面必然要触动富贵和权贵们的利益，也会触动现在混迹于城市市民阶层、拥有话语权的精英阶层的各种既得利益与隐形收入。各种与权贵有染或为富人说话的人必然会以种种冠冕堂皇的理由加以阻击围剿，故而真要见效必是一场苦战恶战。因此，如同当年只有借土地承包的成功才能进军城市改革一样，必须待土地制度改革顺利推进，方可真正启动这场战役。

　　此役真正展开，不仅可以全面遏制贫富差距的扩大，而且可以大大增加收入和财产的透明度，显著缩小贪腐贿赂的空间。

　　不必讳言，大力消除社会福利和制度性资源分配的居民歧视，减少一般民众主要负担的间接税和社保交费，增加和开征按财产和收入负担的直接税，包括开征固定资产税、遗产税、赠与税乃至移民脱籍补税都会是这个一揽子改革方案中的必要配件。舍此，收入分配改革就只能是蜻蜓点水，走个过场，甚至搞错方向。

　　贫富差距再这样下去，我们所说的社会主义，就会名不符实，政治和社会稳定，也会失去基础。实际上，贫富两极分化、社会矛盾尖锐是世界上多数发展中国家在解决温饱问题之后，长期陷入中等收入陷阱的主要原因。而罕有地成功跨跃了中等收入陷阱的东亚模式（日本、韩国、台湾地区）的经验表明，在城市化过程中始终将贫富差距控制在一个比较小的范围内，是他们成功完成现代化平稳转型的关键因素。

　　第三役：国企改革，政企分开

　　第三役需要触动的就是国有资产和国有企业管理体制。现在关于国企国资的讨论，已经相当意识形态化了。国企私有化，其他效用也许不少，但严重恶化财富和收入分配，恐怕不可避免。故国企国资改革绝非现在媒体上议论的那样简单。

　　改革的整个方向是全面推进政企政资分开。这是中央的文件中早已确定的方向和路径，并无决策或意识形态的障碍，而且符合现代企业制度的规范和要求。

　　问题的关键，一是要有政企分割大的政治决心，二是要有好的制度与机制设计。二者缺一不可。不过，国资国企现在屡屡成为社会舆论的靶子，似乎越来越成为政府说不清的包袱和负资产。因此重启国资国企的改革，政治上正确，国际上主动，经济上实惠，只要有好的制度设计，可以顺水行舟。

　　当然，经济（更不用说社会）领域需要启动的改革尚多，可以逐一谋划。然以上三项，则兹事体大，牵一发动全身，故列为主攻事项。

　　法治体制替代信访体制

　　在社会政治领域，也有两件必做和已经不能拖延的大事。

　　一是全面推行以法治国，真正做到有法必依，执法必严，再也不能以牺牲法治为代价去维护一时表面的稳定。那种一面建立各层各级的信访机构，一面又打招呼要“各家的孩子自己抱”，事实上让各个基层单位截访拦访，人为制造矛盾和混乱；那种“大案讲政治，中案讲影响，小案讲法律”的潜规则，让法律为大案中案让路，实际上使法律失去严肃性，执法机关相关人员失去了对法律的敬畏，最终的结果必然是与一般民众关系最大又频繁发生的小案也变成了讲关系而不是讲法律。

　　法律是社会良知和秩序的底线。底线不存，必然导致人心不稳社会失控。面对各种潜在的矛盾和问题如果是非不分，欺软怕硬，其结果必然是劣币驱逐良币，群体事件此起彼伏，社会风险引爆点日益增多。一个社会只有奉行法治，人们才会有基本的安全感和社会公平感。作为中国唯一法定执政党的共产党，捍卫法治，就是捍卫自己的执政威信。破坏或荒弛法治，就是自毁长城和动摇国家的根基。

　　不错，法治是人治的对立面。因此法治必然意味着对权力的约束。中国古代的皇权社会，虽然也知可在马上得天下，不能在马上治天下的道理，也推行以法治国，但那种选择性执法只是治别人的。皇权必然集于一人一身一家的内在逻辑，使其必不能摆脱人治。

　　现代国家早已不是谁的家天下。我国改革开放以来废除领导干部事实上存在的终身制，并成功地实现了多次领导集体的交接，为推行法治创造了现实的基础。现在需要的，只是将法治本身程序化、制度化和法律化，既要改变过去那种以实际上通行的潜规则将法律包括宪法抛在一边的现象，也要改变现在形式上有法但有法不依和选择性执法的情况。如果说毛泽东时代共产党政权的正统性是靠不断革命赋予的，那么，今天中国社会是否真正厉行法治，是中国共产党对社会保持持续影响力和群众威信的关键因素。

　　由于中国还刚刚迈入中等收入国家的门槛，农民和尚在流动状态的农民工及其家属仍然是中国人口的绝大多数，历史上专制与分裂动乱的循环有很深的文化烙印。因此，中国在转型过程中由于东西新旧思潮传统的碰撞而产生社会失序的风险是巨大的。太多发展中国家的情况说明，在一个缺乏法治基础和文化的社会中，旧体制的革新并不能产生有生命力的民主制度和国家整合能力，相反会长期落入社会撕裂、各种势力相互倾轧、一般民众乃至知识精英倍感无助无望。因此，真正实行宪法政府（Constitutional government）即宪政，建立依宪法和其他法律来治国的法治社会，也是体制内外精英集团最容易取得的改革共识。这对于避免极端主义和民粹主义，成功实现中国的现代化转型，至关重要。

　　此外，在推进党内民主与大众参与民主方面，也要有具体步骤和安排，踏实向前走。

　　中国的执政党刚经历新一轮集体交班换届，在一个有着几千年专制传统的国家，这个事实本身已经标志着中国政治生活的巨大历史进步。

　　这次新一届的领导集体几乎全部都是在文化大革命中受到磨难，伴随着改革开放成长起来的一代。这是比任何个别人的能力或素质都更重要的保证。我们有理由期待，当这一代人在体制内外都走到历史前沿，而源源跟进的新生代又在长江后浪推前浪的时候，改革开放之花会迎来她最好的时代。

　　（作者华生 系经济学家，东南大学教授。这是作者为他的新书《中国改革：做对的和没做的》所写的前言。刊发时有删节）