中国需要什么样的新型城镇化

　　刚刚召开的中央经济工作会议提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这一表述，是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新，国家的经济结构、增长方式和生产力布局必然因此发生积极而重大的变化。

　　全面、准确、深刻理解新型城镇化

　　怎样理解中央经济工作会议“积极稳妥推进城镇化”的要求？现在有一些仁者见仁、智者见智的解读，其中最强烈的声浪是大中城市又可以进入新一轮扩张期。在我看来，“积极稳妥”四个字正本清源，切中积弊，具有特别明确的针对性和导向性。“积极”就是要因势利导，支持县城和重点小城镇优先发展，激活农民、农业和农村的根本优势，把各种有利条件转化为现实生产力；“稳妥”就是要趋利避害，限制4个直辖市、5个计划单列市、27个省会城市和251个地级城市（三沙市属特殊情况）的扩张冲动，从“三分管、七分建”转为“七分管、三分建”，提升大中城市的生活质量和幸福指数。

　　早在2000年6月，中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就小城镇建设提供了一种整体上的导向。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的九个“一号文件”中，也反复提出要搞好小城镇建设。但必须指出，有相当一批大中城市不顾客观条件，盲目攀比扩大规模，城市经济的三次产业结构二产占大头，二产中又以钢铁、石化和建材为代表的资源型产业占大头，而且近年来重型化落后产能还在加剧。不解开这个扣，我国经济就很难大步推进。严重性还在于，这些城市正在透支国家的承载能力，几乎同时遭遇资源、交通、环境和就业等多方面困难，已经到了非反思不可的时候了。

　　在起草信阳市农村改革发展试验区报告时，我发现农民愿意进城的很多，其中76％的人更愿意进县城和重点小城镇。因此，抓住小城镇建设这个城乡关节点，就抓住了全面建成小康社会的大方向。这是一个治国新思维，牵一发动全身，具有纲举目张的战略统揽作用。如果下决心建设一批县城和重点小城镇，至少可以就地吸纳2.5亿~4亿农业转移人口。如果这些镇的建成区面积以每平方公里投资1亿～2亿元计算，每年就能带动不少于1.5万亿元的关联投资，增加两亿人的市场消费。这是一个大战略，是一篇大文章，是一项大课题，关键要看能不能做到目标不转移，矛盾不回避，精力不分散。

　　现在，很多行业的前景都取决于农村购买能力，农民的腰包鼓不起来，整个国家就会失去内需拉动力。但小城镇建设又恰恰需求旺盛，带动作用突出，具有长期的向好趋势。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以把小城镇搞得有声有色。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设能够消化过剩产能，直接拉动水泥、钢材、建筑、建材、装潢、冶金和机电等行业。作为一种消费行为，小城镇能够引领现代生活，改变量入为出的传统观念，现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭，实实在在地促进农村消费上一个新台阶。

　　应当清醒地看到，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局复杂多变，美日欧等主要经济体的市场需求下降，倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内，从城市转向农村。这是一个深刻的变化，各国都在应对自身的难题，寻求解决之道。我国必须把握好这个内部调整的历史机遇，再也不可蹉跎耽误了。能够抓住机遇，机遇才有价值。切实用好机遇，需要抓住主要矛盾，把新型城镇化放在各项决策的起点上，作出从上而下、以难带易的顶层制度设计，纲举目张地打破可持续发展的瓶颈约束，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种突发性国际风险和国内挑战。

　　新型城镇化需要打破习惯思维

　　任何一个不带偏见的人都会看到，小城镇建设关联度高、影响面大，在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，直接体现出农民生活和农村文明的总体水平。改革开放33年来，我国建制镇由2173个增加到19249个，数量上增加了17076个。再加上1.8万多个乡集镇，小城镇的人口、地域和规模显著增长，经济总量提升，社会事业发展，综合实力增强，是名副其实的城乡和工农连接纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。

　　最近10多年来，我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的调查研究。我发现，家庭联产承包责任制按当时的人口分配耕地，增人不增地，减人不减地。这就造成了目前普遍存在的外嫁女问题，以及2.5亿新生代农民，他们种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。在他们的身后，还站着8700万留守老人、儿童和妇女。这些新生代农民本质上就是流民，没有什么增长或发展，值得用这些人的命运去换取。这是一个必须解决而且回避不了的经济压力，这是一个必须抓紧而不能拖延的政治任务。

　　我认为，新型城镇化在拉动经济增长中具有托底作用，应当上升为国家战略，所有的经济政策和制度设计都有必要指向这个落脚点。纵观历史风云，农民、农业和农村问题是历朝历代治乱成败的首要因素。但让我深感忧虑的是，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府的习惯性思维是向直辖市和计划单列市倾斜，省级政府的习惯性思维是向省会城市和本省的次区域中心城市倾斜。对于小城镇的政策设计，相对认识不足，重视程度不到位，经常处在摇摆不定的状态中。事实上，我国91%的国土面积、73%的人口在县域，老祖宗早就告诫“郡县治则天下安”。

　　面对我国发展不平衡、不协调和不可持续的问题依然突出，经济下行风险越来越严峻的形势，新型城镇化是目前唯一可以培育的空间因素。所有的宏观经济政策，最终都要落地，都要落到一个特定的空间。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。现在最需要做的是，从中央到地方的各级政府官员必须统一思想，凝聚共识，改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的惯性思维，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧研究解决。

　　新型城镇化需要顶层制度设计

　　这次中央经济工作会议提出，新型城镇化要走集约、智能、绿色和低碳的道路，明确警示大中城市也同样要调结构转方式，否则走不远。新型城镇化是一项系统工程，涉及劳动就业、土地权益、绿色增长和低碳生活等方方面面，需要对概念模式、能源战略和政策举措进行过硬过细的探讨，在此基础上进行顶层制度设计。但客观地看，各级政府官员的认识还很模糊，特别是对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，制度层面也存在着需要打通的障碍。

　　一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，一直形不成协调联动的合力。

　　二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。

　　三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

　　四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多制度性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

　　五是增长机制尚未形成。长三角、珠三角等发达地区的乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农业转移人口的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

　　鉴于这些障碍，我认为，应把小城镇建设作为制定宏观经济政策的基础原则。其中最核心的，是捅破农村土地集体所有制这层窗户纸。我去过很多农民家庭，父老乡亲们两手空空，除了简单的生活和生产资料外，连一件让银行认可的贷款抵押物都拿不出来。农民为什么贫穷？我看穷就穷在没有稳定、合法的财产收入，农村土地集体所有制虚化了产权主体，农民不是自己宅基地和承包地（林地、牧场）的所有者。不挖这个穷根，用尽补贴、免税等办法也只能头痛医头，脚痛医脚。俗话说，有恒产者有恒心。农民意识到土地是自己的，才会珍惜和投资土地。要让农业乃至附着于土地之上的林业、畜牧业真正完成产业化，前提是把土地所有权归还农民。

　　第一步，把农民的宅基地使用权首先转化为可以有偿转让的产权形式，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。第二步，把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题。在具体实施过程中，应当有利于农民真正受益，避免激化社会矛盾。

　　中央经济工作会议所指明的新型城镇化道路，是农民生产生活的家园，是农业产业化的载体，是推动农村改革发展的基地。这是一个鼓舞人心的蓝图，是一条通向繁荣的必由之路。CFP图

　　（作者系中国人民大学教授）