征地补偿删除“30倍上限”

　　征地补偿更加强调公平。昨天，提请十一届全国人大常委会第三十次会议审议的土地管理法修正案草案，删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定，专家称以前的“30倍上限规定过死”。此外，草案还增加了“补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”等内容。

　　观察

　　为征地补偿指明了方向

　　土地管理法的修订已经提了多年，矛头集中在征地制度改革上。昨天，土地管理法草案终于与公众见面，并为国务院制定《农村集体土地征收补偿条例》指明方向，《条例》可根据新土地管理法制定具体的补偿标准、补偿内容和征收程序。

　　昨天公布的土地管理法草案，在征收补偿原则、补偿标准、补偿内容、补偿程序方面都提出了框架性的指导意见。如删除年产值30倍的补偿上限，为提高农民补偿提供了法律支撑；增加社会保障补偿，将农民失地后的长远生计考虑在内。

　　中央经济会议强调城镇化是扩大内需最大潜力。多名专家指出，加快城镇化的过程中，首先要解决农村土地问题，而要解决好土地问题，就要解决好失地农民的征地补偿、社会保障等系列问题。土地专家邹晓云指出，尽管国土部曾为确保农民利益，在2005年出台相关规定，使得全国集体土地补偿额平均提高30%，但相比于土地最终的收益和农民失地后的压力，依然差距甚远，“如果农村土地问题得到逐步化解，会为中国进一步推进城镇化铺平道路”。

　　背景

　　我国现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。随着我国工业化、城镇化的快速推进和物权法的公布实施，农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。

　　删除征地补偿30倍上限强调给予农民公平补偿

　　内容

　　按土地的原用途给予农民补偿合理吗？补偿不得超过土地产值30倍合理吗？这样能否保障公平补偿？草案对此给予否定。

　　草案删除了“按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”的内容，规定“征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿”。

　　【解读】原有的规定暴露出哪些问题？国务院法制办主任宋大涵称，从补偿原则看，在原用途基础上按照年产值倍数补偿，没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等。“从补偿标准看，30倍上限规定过死。”

　　中国社科院农村所研究员党国英举例说：“如果被征收土地原用途是农地或畜牧用地，按照原有用途补偿的话标准就会过低。打破补偿上限，体现了中央政府近年一直强调的对土地征收过程中农民合法利益的保护。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出，按照以前的补偿标准计算，一亩地就补偿两三万元，多的才6万元，但政府征地之后，可以卖二三百万，巨大的价差导致矛盾频发，目前全国60%的社会矛盾集中在土地上。

　　中国社科院研究员、国土部法律中心顾问杨重光教授表示，公平补偿，在经济学的意义上讲，就是等价交换，做到公平原则，土地征收尤其是土地上房屋的征收，要给农民等价补偿。

　　增加社会保障补偿内容以保证农民的长远生活

　　内容

　　除了公平补偿外，草案还对农民土地被征收后的社保补偿作出规定，“保证农民长远生活”。

　　草案规定征地补偿包括土地补偿、被征地农民的安置补助与社会保障费用、农村农民住宅补偿，以及其他地上附着物补偿和青苗补偿。

　　【解读】“目前一些地方在土地财政的影响下，对土地的需求越来越旺盛。但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当。草案增加社保内容，就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题。”北京大学法学院副院长王锡锌说。

　　中国社科院研究员、国土部法律中心顾问杨重光教授表示，城市的居民、职工有社会保障，农村没有社保，农民的养老、社保主要靠房子和土地，农民失地之后就失去保障。草案增加社会保障补偿，是为保证农民长远生活。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出，按照过去的补偿方法，青苗补偿是核心，现在分类将住宅单独列出来，补偿会比农地补偿更多，因为农民祖祖辈辈都要住这个房子。

　　郑风田表示，过去单一的补偿广受诟病。农民失地之后，应该考虑其社保、培训、就业等多方面，保障其生活质量不降低，而且应有所提高。此外，他认为将住宅单列补偿，提高了征地成本，可以让地方政府征地有所收敛，也能够减轻社会不稳定因素。

　　补偿金不落实不准征地防止失地农民利益受损

　　内容

　　“先拆迁后给钱”的时间差将不再允许存在。草案增加了依照合法、公正、公开的原则制定严格征地程序的规定。如：补偿资金不落实的，不得批准和实施征地；加强对政府征地行为的约束，保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权，坚持“先补偿安置，后实施征地”等。

　　【解读】“增加此规定极为必要。当前一些地区在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地，使得被征地农民的利益无保障，生活受影响，引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。”北京大学法学院副院长王锡锌说。

　　王锡锌认为，未来在进一步制定征地补偿条例时，应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法，以保证补偿资金落实到位。

　　郑风田教授称，过去征地有个时间差，不少地方先把地拿了，开发商建完房卖完之后再给农民钱。很多征地批文还没下来，就已开始拆迁。

　　杨重光称，先补偿后安置还不能只停留在口号上，所谓“落实到位”，应该增加具体明确的表述。他称，补偿安置目前存在两大问题，一是补偿金被一级级政府层层克扣，导致农民得不到全额补偿；二是一级级一拖再拖，有的补偿拖了两三年才发放，农民利益受损。

　　杨重光认为，将来国务院应确立具体的办法，一定要补偿到位才能拆迁，其中应明确“农民已经将补偿金拿到手，农民已经签字确认”才算落实补偿资金，“不能落实到乡政府就算落实了”。

　　授权国务院定具体办法各省份补偿不宜一刀切

　　内容

　　昨天草案一大亮点是，授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。

　　【解读】在今年全国两会闭幕会上，温家宝总理答记者问时明确表示，将制定并出台农村集体土地征收补偿条例。去年1月19日，国务院常务会议通过了国有土地上房屋征收和补偿条例，但该条例未能涉及集体土地的征收征用问题。国务院总理温家宝在常务会议上表示要抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。

　　今年3月14日，温家宝总理在全国两会闭幕会上承诺，将制定并出台农村集体土地征收补偿条例。

　　昨天公布的草案规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

　　北京大学法学院副院长王锡锌说，草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则，这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权，标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

　　中国社会科学院农村所研究员党国英认为，土地管理法相当于土地领域的宪法和基本法，草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地征收也是一种生产要素流转，要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿标准，应该根据各地实际情况确定，不宜一刀切。”

　　本版采写本报记者孙雪梅 孙乾

　　作者：孙雪梅 孙乾