持续和公平：“后集体土地时代”的东莞抉择

　　[ 在东莞市决策层看来，解决东莞目前所遇到的困境，需找新的竞争力，主要办法是：一是减轻村集体公共管理和公共服务的负担，确保更多收入用来清偿债务；二是推动土地集约开发、物业形态的高级化，比如高科技园区、承接大项目等，以提高租金收入 ]

　　面对集体土地，当全国大部分地区还停留在如何让农民更平等地获得征地补偿阶段时，一路快跑的东莞却已开始寻思解决如何持续创收的问题，这也是一个“后集体土地时代”的超前命题。

　　与内地待城镇化不同，位于中国南部沿海，早已度过城镇化阶段的东莞，其集体土地则形成了村集体出租物业获得收入——集体分红的“租金经济”模式，然而，这一模式正在随外向型经济遭遇考验。

　　《第一财经日报》记者在东莞一个多月的调查显示，相比于集体土地开发过程中的公平难题，摆在东莞“租金经济”面前的，则是公平之后的持续性问题，这也是困扰经济学家们多年的公平与效率之争。

　　“是时候该放缓一些速度，调整一下姿势，提高一下长跑动作的技术含量。”东莞市农业局日前书面回复本报记者时说。

　　物业投资租赁之路

　　东莞市农业局表示，目前，东莞全市农村集体经济是典型的以物业投资租赁为主的经济。而依靠集体土地租赁而崛起的东莞集体经济，乃至城镇化多年的发展经验，亦值得未城镇化地区借鉴。

　　2011年末，东莞村组集体生产经营性固定资产508亿元，绝大部分是厂房、商铺等物业资产，分别占集体总资产和长期资产的41.2%和53.4%；全市村组集体物业8811万平方米，其中厂房（含宿舍）7254万平方米，占集体经营性物业达92.7%，商铺646万平方米，占7.3%。

　　另有数据显示，目前东莞镇村聚集了东莞市超过2/3的工商企业、超过70%的经济存量，2011年，镇街本级总资产和可支配收入分别达到1446亿元和268亿元，村组两级集体总资产1238亿元，可支配收入达到185亿元。

　　集体经济的壮大，也为东莞镇村加快基础设施建设、提升公共管理服务等提供了有力保障，迅速推进了农村城市化。而依靠租金后分红的模式，也使得广大群众分享到了集体经济发展带来的实惠，一定程度上做到了藏富于民。

　　而从镇村集体经济本身来看，伴随着经济社会的不断发展，也有不少问题逐步显现出来。东莞过半的集体资产由土地转化而来，超过七成的收入源于物业出租。这种增长方式既有土地资源日益稀缺的远虑，又有宏观环境影响下出租收入下降的近忧。

　　中山大学岭南学院财政税务系主任、东莞市特约研究员林江指出，东莞的集体经济收入绝大部分源于土地、物业的直接和间接收益，在东莞工业用地稀缺的情况下，当地政府需要引导镇村通过整合、回购、改造和扩容等途径，缓解镇村发展对土地资源的需求压力。

　　“现在东莞的乡村看上去是一个城市了，但这不是一种彻底的城市化。”对于目前东莞农村的城镇化，林江对本报记者说。林江认为，城镇化正是目前东莞所需要的，但农村城镇化，首先需要的是村民观念的改变。而在这方面，东莞则需要面临长时间的考验。

　　“后集体土地时代”

　　而追溯东莞“后集体土地时代”，这要从2012年年初，《东莞日报》随机抽取100个行政村（社）作为样本进行走访调查开始，调查则围绕东莞集体经济发展模式而来——受外界市场因素影响厂房空置率提高，并导致村集体经济的收入和村民的收入减少，公共事业应当如何发展？

　　上述调查指出，样本村（社区）的主要经济收入以租赁经济路径为主，投资性的创收比例微弱。出于现实，大部分村干部的观念依然无法摆脱对物业租赁经济模式的依赖，而村集体严重依赖租金，资本无法转化为更高的收益。

　　东莞市农业局则对本报记者表示，2009年全球金融危机爆发后，依附于外向型经济发展的集体物业经济受到较大冲击。

　　另据本报记者了解，相比于2007年东莞市两级物业综合平均租金价格（含管理费）约11.57元/平方米，到2011年底，已下降到10.34元/平方米。而2012年3月，时任广东省委书记的汪洋在全国“两会”上直言，东莞个别村存在“希腊化”的危机，并引起外界对东莞村组债务问题的广泛关注。

　　而除了外部经济环境变化，经过多年发展的“租金经济”，需要面对的另一个问题，则是村（社）人员在享受到集体经济平均分配好处背后的庞大支出问题。

　　上述调查发现，样本村（社）机构臃肿，导致人员膨胀，机构工作人员加上大量后勤服务人员和其他领受工资的户籍临时工等费用支出，占据了村（社）财政绝大部分支出。

　　在东莞樟木头镇的采访中，本报记者发现，在一些社区，大约三四百米之内就有一个保安亭，亭内坐着一个本地人。“这是政府为了解决我们的就业。”一位保安这样说。

　　百果洞社区财务公开栏中的《福利费及开支公布情况表》则显示，仅2012年9月份，该社区在治安、社保、敬老费等十八项费用的开支近50万，截至2012年9月，这些开支累计近430万。

　　东莞市政府办公室一位官员对本报记者举例说，目前整个东莞公益费用的开支已经占了集体收入的近一半，有的甚至到了60%。在这种大背景下，村集体的正常收益被公共管理开支所挤占了，进而造成了收支情况的恶化。

　　东莞市农业局提供的数据显示，2007到2009年，集体总资产收益率有较明显的下降，从2007年的7.82%下降到了2009年的6.27%，2010年和2011年，随着经济逐渐复苏，资产收益率略有回升，2011年底回升到6.42%，但仍明显低于2007年。

　　东莞市农业局表示，个别单位是因过往投资失误而造成资不抵债的情况亦有存在。这是因为，目前大多数村的农村集体土地资源并未作价入账，因此，虽然个别小组账面显示资不抵债。而“一旦其集体土地被开发征转，上述经济社基本都能摘掉资不抵债帽子”。

　　据东莞市农业局介绍，东莞目前村组债务呈现两大特点。一是平均水平不高。二是个别村组的债务风险不容忽视。比如，2012年10月底，全市负债率超过50%的经联社有59个，占总数的11%；负债率超过50%的经济社有139个，约占5%；没有资不抵债的经联社，资不抵债经济社有24个。一些高负债村组，由于连年收不抵支，资产负债率逐年攀升。

　　“集体经济的收入和村民的收入减少”，使得东莞集体经济的竞争力面临了新的考验。

　　东莞抉择

　　在东莞市决策层看来，解决东莞目前所遇到的困境，需找新的竞争力，主要办法是：一是减轻村集体公共管理和公共服务的负担，确保更多收入用来清偿债务；二是推动土地集约开发、物业形态的高级化，比如高科技园区、承接大项目等，以提高租金收入。

　　东莞市农业局表示，东莞将继续发挥物业经济成本低、收入稳定的优势，逐步推动低层次物业出租向高级物业出租转变，通过改造升级，提高其发展档次，发展更高级的物业。

　　与此同时，东莞欲通过“三重”（重大项目、重大产业集聚区、重大科技专项）项目来吸引更多的投资。2012年9月份，该项目共签约40个项目，投资总额达687.5亿元。

　　但在林江看来，“三重”项目虽在短时间内可以缓解东莞经济继续增长的压力，但“项目需要和农民要土地，而土地需要补偿，从经济效益来看，农民得到的补偿与收益如果划不来怎么办？搞不来农民可能后悔，反过来和政府要钱了。”

　　林江表示，东莞在投资环境方面，不管是人才、金融、法律、产权等都需要提高和改善。而这些，正是投资者所期待的。

　　除了以上四项措施外，一位东莞市政府官员说，对于负债，东莞市政府也采取了其他的措施。比如，进行债务的下管一级，镇举债要市审批，村举债要镇审批；对于负债高的，也实行调控，并明确偿债资金要列入预算安排，要求提取每年税收分成收入增量的不少于三分之一作为偿债资金，防止债务的无序扩大。

　　实际上，2012年8月份，东莞市政府已经连续出台了多项相关政策文件。一位文件起草小组成员对本报记者透露，此次改革的目的是让农村居民在经济发展、公共服务、基础设施配套等方面享有更多公共资源，同时要减少村集体的开支，这要求政府得真正把负担承担起来，进一步加大市镇财政对基层的投入，采用逐渐剥离、整合和统筹的方式。

　　“过去，村里要建厂房，去银行借了一笔钱，这个厂还没建立起来，集体已经负了债。”上述成员说，“新政策提倡的就不一样了，土地和物业集体出，钱村民出，建成以后按股份合作来分享收益，集体有收益，村民也有收益，村民除了分红收益外，还可以作为投资者参与分红，这是一种机制创新。”

　　上述起草成员亦指出，“新政”推进了农村管理体制的改革，将设立社区政务服务中心，承接上级交办村（社区）的行政和公共管理任务，逐步剥离村（社区）承担的行政和公共管理职能。

　　东莞市委党校经济教研室主任李秋阳认为，“新政”提出，从2013年起从市镇参与税收分成收入中切块5%，通过5年时间，逐步由市和镇两级统筹承接村（社区）目前负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支，同时市镇两级财政核定和支出村、社区的公益费用。

　　而要减少村组的管理开支，另一个重点在于防止行政和经济机构里的裙带关系。李秋阳认为，村一级现在承担了青壮年劳动力的就业，因为农民的技术水平和就业心态，既无法也不敢再去市场中闯，村组就得承担福利供应者的角色。有些村为了给本村人安排工作，甚至聘用了好几百人。

　　“如果不愿意承认现实，不愿忍受转型的阵痛，这些地方继续发展下去，就是广东的‘希腊’。”时任广东省委书记汪洋说。