县市同名的烦恼：“撤县设区” 县会没了吗？

　　2012年12月10日，广东省清远市公布了国务院批准其辖下的清新县撤县设区的消息。这被解读为通过撤县设区解决市县同城问题，清远市市域狭小带来的发展掣肘将得以消除。

　　实际上，目前全国市县同城的区域不在少数，或县域包围市域，或县域与市域犬牙交错。

　　湖南省民政厅区划地名处处长艾天福告诉《中国经济周刊》记者，最近十几年，国务院对撤县设区的审核很严格，只有零星方案获得批准。他认为，随着新型城镇化建设的大力推进，撤县设区等区划调整审批也应有所松动。

　　日前，《中国经济周刊》记者前往铜陵、长沙等部分市县同城区域进行调查采访，探讨市县同城所面临的问题。

　　发展尴尬

　　铜陵市是安徽省面积最小的地级市，总面积1113平方公里，人口74万。下辖铜官山区、狮子山区、郊区和铜陵县三区一县。市政府驻地铜官山区面积只有30平方公里，人口28万，而下辖的铜陵县面积却有876平方公里，人口为30万。从地理位置上，铜陵县的区域对铜陵市形成包围之势。

　　从铜陵市区到铜陵县只有几分钟车程。《中国经济周刊》记者在当地采访时，一位出租车司机笑言，“如果打车费超过了10元，你要么被司机带绕路了，要么就出了市区。”

　　铜陵市政府一位不愿透露姓名的官员说，“在狭小的区域里市县连在一起，天井湖（铜陵市风景区）这边是铜陵县，对面就是铜陵市。市县区犬牙交错，都想要更大的空间，虽然在经济发展上县里和市里也有合作，但市和县毕竟是两个行政机构，从管理角度有一些不便，而区是市政府的派出机构。”

　　同处中部的长沙市也是这样，长沙市大部分区域被长沙县包围。艾天福向记者介绍，长沙市城区面积很小，但是单位面积承载的人口密度太大。

　　市域狭小，首当其冲的问题是用地局限。铜陵市民政局一位不愿具名的负责人向记者表示，发展经济要依靠工业，新来的工业项目会牵扯到用地，铜陵又是山区，丘陵多，主城区现在可建设用地非常少，这是目前的区域规划给铜陵发展带来的矛盾之一。

　　市县同城在基建规划、投资建设等方面不易协调，也会造成资源浪费。

　　对县域而言，一些功能也无法有效集中，科教文卫等行政管理部门，有的寄居在中心城市，有的分散在县域内各处，难以形成集聚效应和规模效益，影响到县域二、三产业的合理发展，进而影响区域社会发展水平的整体提高。

　　同名的市县同城还会给邮政等生活带来不便，如寄信地址写长沙或铜陵，没标明市还是县，就容易被投递错误。

　　权宜之计

　　市县同城给城市发展带来的空间壁垒是实在的，城市要发展也是实在的。

　　记者采访发现，为破解市县同城给城市经济发展带来的问题，目前各地采取的解决方法主要有三：一是根据城市区域经济的发展，渐次将周边县域的乡镇或村子划分至城市区域，称为“蚕食方式”；二是开发园区模式，即市开发建设的开发区全部或部分坐落在县域里，将一些大项目吸引或转移到开发区，以节省和扩展城市发展用地；三是撤县设区，将同城的县设为区，称为政府的派出机构，方便城市进行总体规划。

　　记者采访时获悉，铜陵市就为了经济发展获得更大的空间，前后几次划走了铜陵县的部分区域。如在最早时候，将铜陵县的西湖镇划归狮子山区管辖，之后又将大通镇划归铜陵市郊区。

　　铜陵县宣传部门一位工作人员向记者透露，开始时有人认为这影响了铜陵县的经济总量，但现在也逐渐理解了这是为使全市经济更好地发展。但零散地划走村子或乡镇，每次都会涉及户籍、住房安置等相关工作的调整，比较麻烦。

　　在开发园区模式上，现为国家级的铜陵经济技术开发区在当初成立时将铜陵县的几个村子划归至开发区范围，而这个开发区由铜陵市直接领导。

　　在长沙，一些大的项目被放入国家级长沙经济技术开发区（下称“经开区”），经开区已经成为长沙县经济发展的重要支柱。

　　长沙县委宣传部部长彭勇告诉《中国经济周刊》，位于长沙县的经开区税收的统计数据纳入县里，县里和经开区是两块牌子一套人马。

　　不过艾天福认为，现在大量开发区、产业园等与现行的行政区划有矛盾。虽然长沙县是一个县，但经开区不断扩展，肯定要用更多土地，这使区域往工业化、城市化方向发展。但是县级区域对耕地土地的限制使它不能走得太远。

　　为破解市县同城而“救急”的开发区，也容易带来管理问题。

　　谋变撤县设区

　　为彻底解决市县同城问题，撤县设区一直被议论和期待。

　　据媒体报道，2010年全国两会期间，安徽省代表团向全国人大建议调整区划，实现行政区与经济区统一，其中解决马鞍山、铜陵、淮北等地市县同城问题被列为建议之一。

　　此外，《中国经济周刊》记者了解到，针对铜陵市与铜陵县的市县同城问题，在2010年的铜陵市两会上，民革铜陵市委就建议尽快考虑行政区划调整，将铜陵县撤销设区，进一步拓展铜陵市的发展空间。

　　铜陵县当地官员透露，五六年前，市里曾动议过要将铜陵县撤县设区，但最后一直没有成为现实。

　　长沙市也曾这样设想。

　　一位湖南省民政部门负责人告诉《中国经济周刊》记者，“2009年，关于长沙县撤县设区和望城县撤县设区的想法口头上向国务院、民政部作了汇报，当时国务院建议我们报一个地方，就报了望城区，后被批准。长沙县的撤县设区方案还未正式启动。”他认为，开发区未来的发展方向还是需要通过行政区划来解决，“为了突破市县同城的限制，现在各个地方都在发展园区经济，用这个方法来突破壁垒，原来的体制不变，又兼顾了经济发展。不过从长远来看，如果条件成熟，还是要进行行政区划调整，如天津的区划调整，搞滨海新区，实际上也是从园区经济开始的。”

　　艾天福表示，“等国务院将来在撤县设区审批上有所松动时，湖南肯定首先要考虑长沙。”

　　采访中记者发现，处于县级区域的人们多数对撤县设区持欢迎态度——撤县设区之后，就相当于“城市化”了。比如医疗保险、低保数额会比农村多，此外，土地征用、房屋拆迁都是按城市标准，福利待遇有提升。铜陵县宣传系统一位官员就向记者表示，设为区之后，公务员薪资待遇就要按照城市标准执行，他这个级别每年可以多3万元左右。

　　“城市化”与耕地红线的纠结

　　撤县设区被很多人认为是解决市县同城问题的灵丹妙药。然而这事儿有难度。并且，它真能解决经济发展的问题吗？

　　“关于撤县设区的严格审核，我们也不赞成放开。放开之后，对耕地的破坏肯定是很大的。但控制太严也不行，不利于城镇化的发展，不利于拉动内需、调结构。”艾天福说。

　　区划调整历来被涉及地的百姓关注，因为这关系到他们身份的变化，也可能会关系到钱袋子的变化。牵一发而动全身，所以区划调整的审核也被定格在最高级别。一个地方的区划想要调整，最终的审核权在国务院。

　　民革铜陵市委相关负责人接受《中国经济周刊》记者采访时表示，“当时我们报的提案，民政部门给了一个答复，但不很清晰，说撤县设区困难比较大，权限在国务院，铜陵可以通过自己的措施来解决经济发展壁垒。”

　　铜陵市民政局相关人士告诉记者，目前铜陵市民政局方面没有将区域规划报到省里面，铜陵市的行政区划也没有新进展。

　　前述湖南省民政部门负责人介绍，对区划调整的审核非常严格。重大的行政区划变动，要经过当地的各方面同意。比如长沙县要撤县设区，需经过当地四大班子，由当地人大代表、政协委员和人民群众座谈后，报到长沙市的四大班子，再报到省政府讨论同意后，再往国务院报。报了之后国务院也不一定同意：国家要保证全国18亿亩的耕地红线不能动摇，一旦撤县设区，很多农业用地就变为工业用地和城市用地了。

　　中国人民大学教授华林甫接受本刊记者采访时表示，对于撤县设区，现在国家层面审批非常严格。“如果不严格，这样下去，县就没有了。这显然不是发展方向，美国都还有县，中国不可能百分之百城市化。撤县设区之后，区里还有农村，造成了假性城市化。”他说。

　　华林甫认为，现在为解决县市同城问题，建开发区也是在现行体制下的修修补补，只是权宜之计。未来，应该在市场经济的导向下，随着城市的发展，一点点地蚕食周边的土地，如果一时将整个县撤县设区合并过来，副作用太大，并不是真正的城市化。

　　艾天福说，撤县设区，必须与区域经济发展、产业布局、生态文明建设协调一致，不能一放就乱，都想撤县设区。