养老保险应从“单腿跳”变为“多头并进”

　　中国社科院世界社保研究中心

　　刘桂莲

　　在人口老龄化程度不断提高的背景下，多层次养老保障体系在保障老年人生活方面的作用日益重要，从《社会保障“十二五”规划纲要》到十八大报告，在“全覆盖、保基本、多层次、可持续”方针中，“多层次”始终是完善我国社会保障体系不断追求的目标之一。但在实际运行过程中，我国多层次社会保障制度遇到众多瓶颈。

　　企业年金制度发展严重滞后

　　在“中国社科智讯·养老金指数”的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”四个一级指标中，只有“多层次”拥有的二级指标个数最多。“多层次”指标内含一个反映缴费能力的指标，反映企业年金发展情况的指标有企业年金职工参与率、企业年金积累额占GDP比率两个指标，以及反映商业养老保险指标的人身保险密度和人身保险深度。其中，得分最低的是企业年金职工参与率和企业年金基金积累额占GDP比重这两个指标，大部分得分都在0.05分以下；尤其是企业年金基金积累额占GDP比重的得分，除了上海得了0.06分以外，其余的省市基本上在0.01分左右。

　　通过对比企业年金和商业保险的发展情况，商业保险指标的综合得分均高于企业年金指标的得分，像北京、上海这些城市最终多层次指标位列前茅，很大程度上是商业养老保险做出的贡献。

　　依据养老金总体指数而言，“多层次”是目前中国社会保障制度架构中最糟糕的，尤其企业年金制度滞后的现状令人堪忧，应该引起决策部门的高度重视。中国的养老保障制度正在努力朝着多层次的方向发展，但是至今企业年金和商业养老保险的覆盖面十分有限，基金积累规模小，其中不乏定位不清、税收激励制度不足、法律政策扶植力度不足，以及外部环境等原因，从而导致我国企业年金发展举步维艰，造成老年人的收入保障严重依赖基本养老金。作为基本养老保险补充保险第二支柱的企业年金和第三支柱的商业保险，并没有发挥出应有的保障功能，在未来人口老龄化程度不断深化的情况下，严重依赖基本养老保险制度将导致退休者老年生活保障不足，而且这无疑会给政府带来沉重的财政负担。

　　变“单腿跳”为“多头并进”

　　多层次养老保障体系发展困难，主要有以下原因造成。

　　首先，对建立多层次养老保障体系的重要性认识不足。中国养老保障从单一层次走向多层次势在必行。在未来人口老龄化不断深化背景下，单纯依靠基本养老保险难以提供比较充足、体面的老年退休收入保障，要让老年人老有所养，享有较为体面的老年生活，就应该在不断改革和完善基本养老保险制度的同时，充分认识和发展其他层次的老年保障体系。

　　第二，由于相关政策和法律制度的缺失，阻碍了第二、三支柱从建立到管理、运营监督各个环节的发展，导致制度不健全和操作不规范。缺乏优惠政策的支持，在很大程度上影响到企业建立年金计划的积极性。此外，缺乏一整套企业年金基金投资管理的规定，虽然提出了企业年金基金实行市场化的管理，但却没有出台与之相应的具体管理办法，从而出现了投资管理方式的不统一。而且，由于缺乏相应法律法规，各投资管理机构之间竞争不当造成第二、三支柱实际运行效率低下。在外部缺乏良好的法制环境和税收支持，内部由于竞争不当导致运行效率低下的背景下，我国多层次养老保障体系发展举步维艰。

　　第三．企业年金发展配套制度的缺位，制约企业年金发展的活力。大量企业年金基金的积累有利于资本市场的发展。我国企业年金在多层次养老保障体系发展中严重滞后，与其发展配套措施的缺位分不开，尤其是与投资渠道被严格限制紧密相关。企业年金进入资本市场受到严格的限制，使得投资收益不佳与投资风险并存，难以实现保值增值，在很大程度上直接影响企业年金各利益相关方对于企业年金制度发展的认可度。目前，针对企业年金发展的困境，人力资源和社会保障部正积极研究制定扩大企业年金投资范围和提高投资效率的政策，这项制度的出台将有利于打破企业年金投资渠道受限的瓶颈。

　　总之，“多层次”指标是地区差异十分明显的指标，揭示了我国多层次养老保障制度体系建立和发展的迫切性和艰巨性。虽然我国企业年金还处在起步阶段，发展严重滞后，但必须随着基本养老保险制度的不断完善，需要政府从顶层设计深入研究发展第二、三支柱的相关政策，多管齐下解决制度障碍，综合企业年金发展所需的内外部因素，努力破除企业年金的发展瓶颈，推进企业年金、商业养老保险和基本养老保险的协调健康发展。改变基本养老保险“单腿跳”的现状，发挥第二、三支柱在多层次养老保障体系中的支撑作用，引导我国养老保障制度齐头并进向前发展。